11月30日，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)結(jié)束。近日，在北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心舉辦的研討會(huì)上，最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)李廣宇介紹說(shuō)，近1個(gè)月時(shí)間里，最高法收到了幾百條意見(jiàn)和建議。
旨在打造陽(yáng)光政府的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）從去年5月1日實(shí)施以來(lái)，各地紛紛出現(xiàn)“政府信息公開(kāi)第一案”。但是，訴訟渠道并不順暢，大多數(shù)法院不愿意受理此類(lèi)案件，即使受理了，原告的勝訴率也很低。
有關(guān)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，政府信息公開(kāi)案件受理難、勝訴難的原因，除了我國(guó)行政訴訟固有的困難，《條例》本身存在不少模糊地帶，也給法院出了難題。
李廣宇表示，對(duì)于最高法出臺(tái)該司法解釋?zhuān)鹘缙毡楸硎練g迎和期待，總體爭(zhēng)議不大，意見(jiàn)最集中的是征求意見(jiàn)稿第11條規(guī)定的法院對(duì)于“六項(xiàng)政府信息不予公開(kāi)”做出的司法認(rèn)定上。
記者日前采訪的一些學(xué)者和曾經(jīng)提起政府信息公開(kāi)行政訴訟的當(dāng)事人大多表示，《條例》實(shí)施一年半來(lái)的許多事實(shí)已經(jīng)表明，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)工作存在明顯不足，在我國(guó)政府機(jī)關(guān)普遍缺乏主動(dòng)公開(kāi)政府信息意識(shí)、公眾只能求助于民告官促使政府公開(kāi)信息的大背景下，司法解釋更應(yīng)起積極作用，有所作為。
“國(guó)家秘密”能否繼續(xù)成為行政機(jī)關(guān)不公開(kāi)信息的擋箭牌
征求意見(jiàn)稿第11條以列舉的方式規(guī)定了六項(xiàng)法院認(rèn)定政府機(jī)關(guān)“不予公開(kāi)”的信息：涉及國(guó)家秘密的；涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，但權(quán)利人同意公開(kāi)或者不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的除外；公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的；經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)依法確定為不公開(kāi)的；尚處于討論、研究或者審查過(guò)程中的政府信息，公開(kāi)可能影響正常行政管理活動(dòng)和行政目的實(shí)現(xiàn)的；法律、法規(guī)明確規(guī)定不予公開(kāi)的其他政府信息。
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，不予公開(kāi)的前三項(xiàng)只是照抄《條例》原文，沒(méi)有進(jìn)行任何解釋?zhuān)瑢?dǎo)致《條例》中的這些模糊地帶依舊存在。例如，“可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”很可能淪為“一個(gè)筐，只要行政機(jī)關(guān)不想公開(kāi)某個(gè)信息，都可以往這個(gè)筐里裝”。
北京市民朱福祥的經(jīng)歷說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。去年6月16日，朱福祥向國(guó)家審計(jì)署申請(qǐng)公開(kāi)北京市違規(guī)使用了多少土地出讓金、北京市有多少土地凈收益未納入基金預(yù)算管理、北京市高爾夫球場(chǎng)以何種方式供地等信息。10天后，審計(jì)署答復(fù)他，你要求公開(kāi)的這些信息“社會(huì)關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)，公開(kāi)后可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。根據(jù)《條例》規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定’，不予提供信息。”
后來(lái)，朱福祥向北京市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令被告審計(jì)署公開(kāi)“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金審計(jì)結(jié)果”公告的具體內(nèi)容，法院收下了訴狀，但是許多天過(guò)去了，他沒(méi)有得到法院的任何消息。
不予公開(kāi)的第四項(xiàng)即“經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)依法確定”遭到了學(xué)者和普通網(wǎng)民的普遍批評(píng)：這將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)是否公開(kāi)信息有極大自由。
按照征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)說(shuō)公民申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于“國(guó)家秘密”，公民說(shuō)不屬于“國(guó)家秘密”，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任——行政機(jī)關(guān)需要證明，“該政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國(guó)家秘密，或者提供有關(guān)主管部門(mén)、同級(jí)保密工作部門(mén)出具的屬于國(guó)家秘密的審查、確認(rèn)結(jié)論，請(qǐng)求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準(zhǔn)許。”
這就意味著，法院對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)的保密審查決定并不進(jìn)行司法審查，按照現(xiàn)行《保密法》，除國(guó)家和地方各級(jí)保密工作部門(mén)外，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和一些企業(yè)事業(yè)單位有權(quán)將自己產(chǎn)生的有關(guān)事項(xiàng)設(shè)定為國(guó)家秘密，并確定其密級(jí)。這樣，行政機(jī)關(guān)要證明某個(gè)政府信息已被自己確定為國(guó)家秘密，相當(dāng)于自己給自己開(kāi)證明；要證明該信息已被保密工作部門(mén)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)或單位確定為國(guó)家秘密，往往也很容易獲得保密部門(mén)或相關(guān)單位的支持。
記者注意到，公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息“屬于國(guó)家秘密”經(jīng)常成為政府拒絕公開(kāi)的理由，在政府信息公開(kāi)較早的上海市，去年公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)被拒絕的原因中，超過(guò)六成是“信息屬于國(guó)家秘密”。
姜明安認(rèn)為，認(rèn)定哪些信息公開(kāi)后會(huì)影響安全、穩(wěn)定，的確是個(gè)難題，但是不能讓行政機(jī)關(guān)隨便拿“國(guó)家秘密”作為不公開(kāi)信息的“擋箭牌”，對(duì)于經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)依法確定為不公開(kāi)的政府信息，如果明顯錯(cuò)誤，法官和申請(qǐng)人依常識(shí)就能認(rèn)定為明顯屬于應(yīng)依法公開(kāi)的政府信息，法院應(yīng)該充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，不應(yīng)跟著認(rèn)定為屬于不公開(kāi)的信息范圍而拒絕受理。
我能知道政府的錢(qián)花到哪兒了嗎
不少接受記者采訪的學(xué)者表示，將政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)信息的行為納入行政訴訟的受案范圍是征求意見(jiàn)稿的最大亮點(diǎn)。征求意見(jiàn)稿規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)或者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)而未公開(kāi)政府信息的行為對(duì)其產(chǎn)生不利影響的公民、法人或者其他組織，可以作為政府信息公開(kāi)行政案件的原告。
姜明安認(rèn)為，這條規(guī)定有公益行政訴訟的味道，“按照條例規(guī)定，縣級(jí)以上政府的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告應(yīng)作為重點(diǎn)公開(kāi)的信息，如果這一規(guī)定能夠?qū)嵤畽C(jī)關(guān)沒(méi)有公開(kāi)這些信息，普通公民就可以告政府。”
《條例》實(shí)施后的一年多來(lái)，從北京大學(xué)3位法學(xué)教授要求公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速公路自1993年收費(fèi)以來(lái)的收入總數(shù)以及資金流向，到沈陽(yáng)律師溫洪祥向沈陽(yáng)市60個(gè)政府部門(mén)和各區(qū)縣政府申請(qǐng)公開(kāi)收支報(bào)告，弄清楚政府收錢(qián)和花錢(qián)的秘密，始終是公眾熱情度最高的追問(wèn)，但是，政府機(jī)關(guān)總是很難直接給出答案。
曾經(jīng)向財(cái)政部和發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)“4萬(wàn)億元投資的具體流向”的上海律師嚴(yán)義明表示，我國(guó)的財(cái)政信息公開(kāi)太少，普通公眾根本無(wú)法通過(guò)公開(kāi)渠道查閱國(guó)家的預(yù)算及執(zhí)行情況的報(bào)告，事實(shí)上，就連人大代表也很難看到具體預(yù)算，大會(huì)上審議的只是預(yù)算報(bào)告，而不是具體的預(yù)算。
前不久，應(yīng)深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”李德濤的申請(qǐng)，廣州市財(cái)政局在官方網(wǎng)站上公開(kāi)了114個(gè)政府部門(mén)的預(yù)算，有公眾提出，經(jīng)常引起質(zhì)疑的公款出國(guó)、公款招待、公車(chē)開(kāi)支“三公消費(fèi)”沒(méi)有單列出來(lái)。廣州市財(cái)政局作出回應(yīng)，“這些支出是跟著具體項(xiàng)目走的，比如，公款出國(guó)的費(fèi)用，在外經(jīng)貿(mào)部門(mén)有招商引資項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，出國(guó)費(fèi)用包含在里面”。姜明安認(rèn)為，這種答復(fù)雖然是事實(shí)，但很難讓公眾滿意。
全國(guó)政協(xié)委員、曾經(jīng)制作《中國(guó)省級(jí)政府財(cái)政透明度報(bào)告》的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為：“濫用公款實(shí)際上存在于細(xì)節(jié)中，江西新余和浙江溫州的公款出國(guó)旅游事件，都是因?yàn)橛腥四玫搅思?xì)節(jié)資料曝光，上面有哪些人、到哪里去，什么時(shí)候走，花了多少錢(qián)。”
記者注意到，征求意見(jiàn)稿同時(shí)規(guī)定：原告無(wú)法合理說(shuō)明要求公開(kāi)的信息是出于本人的生產(chǎn)、生活、科研需要的，法院將駁回其訴訟請(qǐng)求。這就意味著，要求政府公開(kāi)“三公消費(fèi)”，必須證明獲得這些信息是出于自己生產(chǎn)、生活、科研的需要。北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)在審查中，不應(yīng)機(jī)械地理解這3種需要，應(yīng)該盡可能寬泛理解，“只要公民要求公開(kāi)的信息涉及公眾利益，公開(kāi)有利于民眾監(jiān)督政府，法院就應(yīng)支持。”
政府信息公開(kāi)的重點(diǎn)是預(yù)算公開(kāi)
“一些地方政府把預(yù)算當(dāng)成不能對(duì)社會(huì)公布的秘密，是實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)的最大障礙。”蔣洪表示，“政府信息公開(kāi)中最重要的就是財(cái)政信息公開(kāi)，財(cái)政信息公開(kāi)最重要的是詳細(xì)公開(kāi)預(yù)算，預(yù)算公開(kāi)實(shí)現(xiàn)不了，公眾對(duì)政府的監(jiān)督根本談不上。”
蔣洪和他的團(tuán)隊(duì)在進(jìn)行政府財(cái)政透明度調(diào)查時(shí)，一些省的答復(fù)是：預(yù)算的保密期限是20年，現(xiàn)在不能告訴你。
據(jù)了解，1997年國(guó)家保密局會(huì)同財(cái)政部等一些部門(mén)，出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，該規(guī)定指出：財(cái)政年度預(yù)、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況，歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍人員知悉，不得向社會(huì)公開(kāi)。
廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明接受新華社記者采訪時(shí)說(shuō)，收到李德濤等要求查看預(yù)算的函件時(shí)，局里受理的人員報(bào)來(lái)審批，我們也拿不準(zhǔn)，所以向廣州市保密局請(qǐng)示，最后因保密理由沒(méi)有向他們提供。財(cái)政是政府用納稅人的錢(qián)辦事，納稅人當(dāng)然有權(quán)知道和了解這些錢(qián)怎么花、花多少，這其實(shí)是個(gè)解放思想的問(wèn)題，要從這個(gè)事情的實(shí)質(zhì)意義上去想、去做，而不能老是拿規(guī)定、程序什么的去應(yīng)對(duì)市民對(duì)預(yù)算公開(kāi)化、透明化的要求。“我認(rèn)為，只要不涉及國(guó)家機(jī)密，都是可以公開(kāi)的，這也是政府信息公開(kāi)條例的要求。”
在向廣州市財(cái)政局提出申請(qǐng)公開(kāi)預(yù)算信息之后，“公共預(yù)算觀察志愿者”又向上海市財(cái)政局提出申請(qǐng)，但是，上海市財(cái)政局答復(fù)“預(yù)算屬于國(guó)家秘密，不能公開(kāi)”。
近日，“公共預(yù)算觀察志愿者”給記者發(fā)來(lái)郵件稱，11月6日上海市公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開(kāi)的實(shí)施方案》，表示上海市將逐步擴(kuò)大報(bào)送市人代會(huì)的市級(jí)部門(mén)預(yù)算范圍，2010年擴(kuò)大到100個(gè)部門(mén)，2011年實(shí)現(xiàn)市級(jí)部門(mén)預(yù)算全部報(bào)送（涉及國(guó)家安全的部門(mén)除外）。
李德濤認(rèn)為，公共預(yù)算不屬于國(guó)家秘密，是屬于公眾的賬本，就應(yīng)該毫不保留地提供給人民，由人民隨意翻看，公共預(yù)算的資金來(lái)源于作為納稅人的全體人民委托給政府的一部分財(cái)富，人民對(duì)于每一分錢(qián)的去向都很關(guān)心，他們希望了解賬目的全部，而不是一部分。
來(lái)源：中國(guó)青年報(bào) 記者 王亦君 編輯：寧波
