城管的尷尬時光

在田思源看來，行政執法權的內容過多和手段不足是城管發展的根本限制性矛盾。要走出這一困境，要么在體制上調整，理順執法權，要么爭取強制手段。而其實在公安化的態勢之外，北京城管早已在前者的方向上做過努力。

白原的記憶里，北京城管因為體制上的變動而受到如此大的關注，今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機構調整時，城管在第一輪公布方案的機構設置中“消失”，引發坊間傳言城管被取消，是最驚心動魄的一次變動。

而在行政法學教授、西城區城管大隊對口指導專家熊文釗的記憶中，那反而是北京城管爭取機構獨立的一次絕好機會。“事實上，北京城管想獨立，做了努力，但是市政府那邊最終沒有給編制序列。”他說。

2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、國務院核準的《北京市人民政府機構改革方案》。在這一方案中，沒有任何關于城管隊伍的表述。北京市城管執法局原本屬于市政市容委下屬的部門管理機構，然而這次也在方案中的6個部門管理機構中消失。

消息一出，便引發媒體的持續關注和網友的熱烈討論。當時有媒體援引知情人士的話語指出，“改革后城管執法局不再作為部門管理機構存在，但其職能將仍然被保留。”

直到3月19日北京市政府辦公廳發布《北京市人民政府關于機構設置的通知》，北京市城管執法局才又一次在部門管理機構中出現。

在這一個月身份不明的尷尬時光里，基層隊員們不知內情，議論紛紛。“誰也不知道怎么回事，大家都挺消極的。我是無所謂，下崗了要不就當游商唄。”白原回憶道。關心時事的小販也更加“囂張”起來，有的甚至和白原說：“你們別管我了，反正過兩天你們也被取締了。”

而此時，在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個月正是北京市編制辦“三定方案”(定機構，定編制，定職能)的時間。“北京市城管局這邊想爭取獨立，即便作為副廳級單位由市政府直接管理也好。”熊文釗說。

北京市城管執法局自誕生以來，就實行市局隸屬市政市容委，區縣大隊歸區縣政府直管、受市局業務指導的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規模擴權之后，隨著城管行政處罰職能的擴張，客觀上增強了對城管局協調上層、指揮下層能力的要求。這一要求內在構成了北京市城管執法局爭取獨立的動因，而沈陽、西安等城市城管局的成功直屬管理，也使得北京城管感覺到獨立有其現實可能。

而在當時機構調整以后，也確實多了一個機構序列。然而最終這個序列并沒有給北京市城管執法局，而是將建設委員會更名為住房和城鄉建設委員會，歸市政府組成部門。“在這個三定方案中，還是沒有最終明確城管的地位。”熊文釗說。

之所以要爭取獨立，是為了提高地位，強化行政執法權。王連峰副局長在今年的公開活動中曾表示，由于與相關執法管理部門的關系尚未理順，協調統一的執法格局尚未形成，制約城管的發展，因此城管在體制上的變動是遲早的事。

北京市城管最終失去了在2009年那一次機構調整中獲得獨立的機會。在市級層面的獨立失敗，也阻礙了北京市城管局在編制和區縣關系的問題上改革和突破，而后兩者，已愈發成為北京市城管在發展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊？

北京市城管執法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級機構中的無法獨立，更重要的是，市執法局只對局直屬的40多人的綜合執法大隊有直接管理權，而對區縣的執法大隊只是業務指導關系，沒有管理權——而5000多人的區縣隊伍，才是北京城管的主體。

區縣城管大隊的人事權和財政權都歸于當地政府，其直接后果就是，城管執法大隊成為區縣政府，甚至鎮、街道政府可以任意驅使的力量。“說是拆遷隊都是客氣了，說鷹爪子、狗腿子的，什么都有。”白原直言。

在今年7月27日，亦莊鎮政府組織公安、城管等部門，對一條爭議道路進行強拆，引發沖突，造成多人受傷。類似的拆遷行為中，城管總是扮演了先鋒的角色，而值得注意的是，在北京市關于城管職權的規定中，只有“拆除違章建筑”一項，“拆遷”并不在其中。

更值得注意的是，在此案中，指揮城管強拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮政府。公法研究中心主任余凌云在對亦莊鎮政府的行為進行論證后表示，強拆行為“明顯違法”，亦莊鎮政府只能向有關人民法院申請強制執行，而不能作為拆遷主體自行強拆。

在熊文釗看來，“由于我國的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，產生很多復雜問題”是在所難免的。

要管理這支在地方政府驅使下的城管隊伍，北京市城管局顯得有些力不從心，而編制上的掣肘進一步加劇了這種矛盾，直接結果就是各個區縣都招聘了大量的協管員。

今年4月，23歲的無照水果攤販趙建華與城管協管員的沖突中，頭部兩處受傷，經診斷縫合6針。據其本人及親友稱，協管員用磚頭、對講機拍擊他的頭部致傷。協管員素質相對較低，令城管自己也頗感頭疼：“他們不是城管招的，是區縣政府自己招的，編制五花八門，他們惹禍，城管也約束不了。”說起協管，白原一肚子怨氣。

公安治安隊長兼任城管局長，在熊文釗看來，即有“期望在區縣上行下效，增強市局權威性”，從而理順整個體制的考慮，不過，“一個人事變動所能起到的作用終歸有限”。

北京市城管局所期待的機構調整一天不能達成，上下關系和編制問題就很難得到解決。熊文釗認為，北京市編制辦在這個問題上的懸而未決，正體現了中央在城管問題上的遲疑。