近幾年來(lái)，雪災(zāi)、地震、洪澇、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，給人民群眾的生命及財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。

9月1日起施行的《自然災(zāi)害救助條例》，對(duì)自然災(zāi)害的救助準(zhǔn)備和災(zāi)后救助都做了明確規(guī)定，這對(duì)減輕災(zāi)害損失、提高我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)水平有著重要意義。

災(zāi)害頻發(fā)　立法應(yīng)對(duì)

□今年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《自然災(zāi)害救助條例》

今年8月8日，甘肅舟曲發(fā)生特大山洪泥石流災(zāi)害。截至8月26日，共計(jì)1452人遇難，313人失蹤。

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，自然災(zāi)害種類多，除了現(xiàn)代火山活動(dòng)外，幾乎所有的災(zāi)害類型都在我國(guó)出現(xiàn)過。同時(shí)，我國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率高，大陸地震占全球陸地破壞性地震的1/3，局部性或區(qū)域性干旱災(zāi)害幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)。此外，我國(guó)自然災(zāi)害的分布地域廣，全國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）均受到過災(zāi)害不同程度的影響。頻發(fā)的自然災(zāi)害，給我國(guó)造成巨大損失。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，1990年至2009年20年間，我國(guó)平均每年因自然災(zāi)害造成3.9億人次受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2300多億元人民幣。今年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)發(fā)生諸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱災(zāi)、玉樹地震、南方暴雨洪澇和泥石流等重特大自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，影響了人們的生產(chǎn)、生活秩序。

為了有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，我國(guó)制定出臺(tái)了一系列有關(guān)自然災(zāi)害防御的法律法規(guī)，如防洪法、防震減災(zāi)法、氣象法、水土保持法等，這些法律法規(guī)大多只是針對(duì)洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等單個(gè)災(zāi)種的防御和應(yīng)對(duì)工作，涉及保障受災(zāi)人員生存權(quán)益和基本生活權(quán)益的專門法規(guī)一直沒有制定，災(zāi)害救助工作仍處于無(wú)法可依的被動(dòng)局面。在自然災(zāi)害救助實(shí)踐中，面臨災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善、災(zāi)后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴(yán)等問題，急需通過制定自然災(zāi)害救助方面的法規(guī)，規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員的基本生活。

解決這些問題，需要制定專門的自然災(zāi)害救助方面的法規(guī)，以規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員的基本生活。為此，今年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《自然災(zāi)害救助條例》，并于2010年９月１日起施行，從而使得自然災(zāi)害救助工作有法可依。

　　政府主導(dǎo)　分級(jí)負(fù)責(zé)

□政府制定相應(yīng)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案

“政府在進(jìn)行災(zāi)害救助時(shí)，要以保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全為首要任務(wù)，樹立‘生命至上’的理念。”參與《自然災(zāi)害救助條例》制定工作的國(guó)務(wù)院法制辦政法司副司長(zhǎng)彭高建認(rèn)為，《自然災(zāi)害救助條例》第二條規(guī)定，災(zāi)害救助工作應(yīng)當(dāng)遵循 “以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救”的原則。

“應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害，一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的‘中樞機(jī)構(gòu)’是重中之重。”在中央層面，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)為國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在地方，全國(guó)已有22個(gè)省市區(qū)、2個(gè)計(jì)劃單列市成立了減災(zāi)委員會(huì)，上海市、浙江省、河南省、廣西壯族自治區(qū)和青海省等5個(gè)省市區(qū)和深圳市成立了應(yīng)急救助綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些多災(zāi)易災(zāi)的市縣也成立了減災(zāi)委或減災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)自然災(zāi)害影響范圍、危害程度的不同，災(zāi)害救助工作由不同層級(jí)的人民政府負(fù)責(zé)。一般較大的自然災(zāi)害救助工作，由發(fā)生地縣級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；重大和特別重大自然災(zāi)害救助工作，由發(fā)生地省級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其中影響全國(guó)、跨省級(jí)行政區(qū)域或者超出省級(jí)人民政府救助能力的特別重大自然災(zāi)害救助工作，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

在災(zāi)害發(fā)生前，各級(jí)人民政府要根據(jù)災(zāi)害預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)轉(zhuǎn)移處于危險(xiǎn)區(qū)域和地段的群眾，充分利用各類避災(zāi)場(chǎng)所進(jìn)行妥善安置；災(zāi)害發(fā)生后，要及時(shí)組織救援力量，迅速解救被圍困的群眾，使之及時(shí)脫離危險(xiǎn)，并安置到安全地帶，給予臨時(shí)生活救助。

應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害重在預(yù)防，“未雨綢繆”才能“防患于未然”。為了做好自然災(zāi)害救助準(zhǔn)備工作，《自然災(zāi)害救助條例》第八條規(guī)定，人民政府制定相應(yīng)的自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案；第十三條規(guī)定，自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害預(yù)警警報(bào)啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)。如果自然災(zāi)害發(fā)生后，達(dá)到應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)條件的，根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》第十四條的規(guī)定，人民政府就要“緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)人員；緊急調(diào)撥、運(yùn)輸自然災(zāi)害救助應(yīng)急資金和物資”。而這些救助準(zhǔn)備和應(yīng)急救助都需要有相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制，所以第十條明確規(guī)定“國(guó)家建立自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備制度”，要求縣級(jí)以上人民政府根據(jù)本地自然災(zāi)害救助工作的實(shí)際和需求，提前安排一定數(shù)量的自然災(zāi)害救助資金和物資，確保自然災(zāi)害發(fā)生后，在第一時(shí)間為受災(zāi)人員提供資金和物資援助，保障受災(zāi)人員的吃、穿、住、醫(yī)等基本生活。

捐贈(zèng)款物　公示透明

□實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)，便于監(jiān)督政府

2008年“5·12”汶川地震、2010年“4·14”玉樹地震等災(zāi)害發(fā)生后，除了國(guó)家及時(shí)撥付救災(zāi)款物外，社會(huì)各界也積極參與，開展了聲勢(shì)浩大的救災(zāi)捐贈(zèng)活動(dòng)，為災(zāi)害救助工作作出了突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，汶川大地震后，全國(guó)共籌集社會(huì)捐贈(zèng)款物790多億元；玉樹地震后，全國(guó)籌集社會(huì)捐贈(zèng)款物100多億元，所有這些款物都有力地支援了災(zāi)區(qū)的救災(zāi)工作。

為保障自然災(zāi)害救助工作有力有序有效地開展，《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定了保障機(jī)制的“三個(gè)納入”和“一個(gè)建立健全”，即將自然災(zāi)害救助工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助資金納入財(cái)政預(yù)算，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，建立健全與自然災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制。

作為受災(zāi)人員的“救命錢”，災(zāi)害救助款物的使用范圍一直是社會(huì)各方面都高度關(guān)注的焦點(diǎn)。為了規(guī)范自然災(zāi)害救助資金的管理使用，《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)調(diào)撥、分配、管理自然災(zāi)害救助物資。條例還明確要求：“自然災(zāi)害救助款物應(yīng)當(dāng)用于受災(zāi)人員的緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助，醫(yī)療救助，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和住房的恢復(fù)重建，自然災(zāi)害救助物資的采購(gòu)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸，以及因?yàn)?zāi)遇難人員親屬的撫慰等支出。”

每當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)各界紛紛慷慨解囊，這有利于共同應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，幫助受災(zāi)群眾重建家園，但如果沒有對(duì)捐贈(zèng)物資的有效監(jiān)管，捐助款物就有可能被私吞或者去向不明，將極大打擊和挫傷大家的捐助熱情。增加救災(zāi)工作的透明度，讓捐助款物的使用接受全社會(huì)的監(jiān)督，在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的今天，顯得尤為必要。因此，條例第二十六條規(guī)定，自然災(zāi)害救助款物的管理機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織，要主動(dòng)公開接受的自然災(zāi)害救助款物和捐贈(zèng)款物的有關(guān)情況，災(zāi)區(qū)村民委員會(huì)和居民委員會(huì)要主動(dòng)公布救助對(duì)象及其接受救助款物的數(shù)額和使用情況。

“對(duì)自然災(zāi)害救助款物進(jìn)行公示，有利于提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)功能。公示是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的重要方式，便于社會(huì)各界對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，這對(duì)于促進(jìn)依法行政、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。”彭高建認(rèn)為。

國(guó)外救災(zāi)立法（鏈接）

德國(guó)

依法防治　分級(jí)管理

德國(guó)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)任務(wù)分工明確，內(nèi)政部負(fù)責(zé)日常的應(yīng)急管理，也是應(yīng)急管理的責(zé)任部門。現(xiàn)場(chǎng)處置工作由各地消防局和紅十字會(huì)、約翰尼特救援組織和德國(guó)工人救助聯(lián)合會(huì)等民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

完備的應(yīng)急管理法律體系為應(yīng)急工作提供了有力保障。德國(guó)在應(yīng)急管理方面制定了一系列的專門法律、法規(guī)，保障應(yīng)急管理工作制度化、法律化。德國(guó)聯(lián)邦在《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》中對(duì)災(zāi)難事故的處置作了明確規(guī)定，各州也都制訂了專門的應(yīng)急管理法律，如巴伐利亞州的《巴伐利亞州災(zāi)難保護(hù)法》。以消防局的工作為例，德國(guó)消防部門開展防火監(jiān)督檢查，主要是依據(jù)各州的法律規(guī)定。發(fā)現(xiàn)違反消防安全的行為，可責(zé)令限期整改并處罰；處罰后仍不改的，可采取查封措施；被處罰單位不服的，可向當(dāng)?shù)胤ㄍz控。

日本

痛定思痛　細(xì)致立法

日本是世界上地震等自然災(zāi)害最多的國(guó)家之一，已經(jīng)建立了世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系，主要由災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織五大類共52項(xiàng)法律構(gòu)成。

1947年，日本頒布了第一部應(yīng)對(duì)災(zāi)害的《災(zāi)害救助法》。1961年，以發(fā)生臺(tái)風(fēng)為契機(jī)，日本制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，作為日本抗災(zāi)、防災(zāi)、救災(zāi)法律體系中的基本法。日本關(guān)于地震的法律涉及地震觀測(cè)、緊急應(yīng)對(duì)、抗震支援、地震研究等各個(gè)方面。1978年，日本通過了《大規(guī)模地震特別措施法》；1995年又制定了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》。此外日本還有《建筑基本法》；為了使日本的房屋進(jìn)行改造以達(dá)到抗震的要求，又特別制定了《建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》。另外，針對(duì)教師在地震中的具體職責(zé)，日本也有明確的規(guī)范，如“老師不能離開學(xué)生”。

來(lái)源：人民網(wǎng) 編輯：段若蘭