執行效果大打折扣

從目前情況看，在各地規范公務員津貼補貼取得了一些成效的同時，依然還存在一些違規現象。

據了解，各地濫發公務員津貼補貼的資金來源，基本是預算外資金。“政府的預算外資金收入主要包括行政事業性收費、鄉鎮自籌統籌資金、國有企業和主管部門收入以及其他收入。”中國政法大學商學院經濟學研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者采訪時說，“其中行政事業性收費是預算外資金最主要的來源，占全部預算外資金的近70%。各種行政收費項目主要集中在公安、建設、工商、房管、教育等部門。”

“預算外收入的失控，是造成公務員獎金津貼補貼發放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預算外收入在體制外循環，‘小金庫’的存在，成為一些公務員獲取灰色津貼補貼的主要渠道。如果缺乏強有力的外部監督，趨利的內部動機就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”

統計數據顯示，1992年，全國預算外資金為3855億元，相當于當年預算內收入的90%以上。到了2006年，全國預算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。這些數據的背后，也許是“部門下屬企業”的紅火，以及“執法經濟”的發達，由此帶來部門津貼補貼的泛濫。

在黃小勇看來，部門利益作祟、個人追逐利益最大化的沖動，是津貼補貼發放失控的內在動力，預算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預算外收入缺乏管理規范最終讓這種可能性成為現實。

陳明生說，公務員津貼補貼發放失控的原因，一方面是國家和地方層面對于建立“地區津貼制度”的規定不夠清晰、具體，導致地方或部門“巧立名目”提高公務員收入。另一方面是對津貼補貼發放，乃至預算外資金收入及使用的監控力度偏弱，對已有規范執行不嚴，無法形成震懾力。

審計署2009年度抽查56個中央部門，發現5170張為假發票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發票套取資金9784.14萬元，主要用于發放職工福利補貼等。

2010年6月23日，審計署審計長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計報告時指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財經制度規定的問題。報告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財政資金和違規發放津貼補貼10.95億元。

但遺憾的是，這些審計出來的嚴重違法行為，公眾極少見有相應的處罰結果，更少見誰主動出來擔責。

嚴管預算外收入

多位受訪專家指出，規范公務員津貼補貼，是規范公務員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預防腐敗的必然要求。

據了解，西方國家普遍通過立法縮小職工收入差距。比如，美國為了抑制公務員工資的過快增長，制定了《聯邦工資比較法》，嚴禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國的《聯邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。

“根據中央精神，應將現有工資外津貼補貼盡快全面清理，實現由‘暗補’改為‘明補’，實行公開透明的津貼補貼項目、標準和發放辦法。”陳明生說，“在不突破規定標準的前提下，按屬地化原則，同一地區同類人員保持大體相當的津貼補貼水平。”

“要規范發放辦法，規范后的津貼補貼，列入工資統一發放，實行國庫統一支付，并依法納稅。”陳明生建議，“規范資金來源，在發放項目和方式等與國家統一政策一致的前提下，通過劃轉原有津貼補貼資金解決。

“在進行公務員職級工資改革時，將一部分津貼補貼納入基本工資，加強規范程度。”胡仙芝說，“此外要繼續清理整頓‘小金庫’，切斷部門創收收入和公務員收入之間的直接聯系。”

胡仙芝認為，建立地區附加津貼制度和完善艱苦邊遠地區津貼制度，要因地而異，設立規范的項目，確定合理的水平，實行公開透明的發放辦法，在此基礎上逐步形成地區間工資收入差距的合理調控機制。

在有些專家看來，濫發公務員津貼補貼，還只是公務員獲取灰色收入一種方式。“公務員工資改革的總體取向，應該是完全杜絕公務員法外收益。”李紹榮建議，“這就需要建立、健全國家公務員收入監管機制，未經全國人大或者地方人大批準，行政單位不得擅自分配預算外資金，并對違規者進行嚴厲問責，確保公務員收入來源的合法性和唯一性”。

“目前對違規者還缺乏具有威懾力的剛性問責機制。”李紹榮說，“公務員是國家和政府權力的執行者，而我國現階段的經濟制度是市場制度，公權進入市場或市場影響公權都會使公權執行者帶來灰色收入或不法收入，因此規范公務員收入的關鍵點是建立監督公權的制度，從制度上規范公務員收入。”

同時，“對公務員尤其是高級公務員，要逐步實行充分的財產申報制度。”黃小勇認為，“要切實加強人大的監督作用，擴大社會監督。唯此，才能對公務員收入形成更加有力的外部監控。”

“當前，嚴格規范預算外資金、規范津貼補貼制度，是一種過渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。”黃小勇說，“釜底抽薪的辦法，是將預算外收入全部納入預算內收入進行管理，取消部門‘小金庫’的存在。但這僅是規范公務員收入的一項基礎性工作。”

來源：瞭望 編輯：鄧京荊