而對于偏遠山區農民來說，他們首先面對的不是“進城”，而是通過向淺丘、平原等自然條件相對較好的農村轉移，即以“農”轉“農”的方式，實現梯度轉移和發展。偏遠山區農民手中的土地，難以具備“耕地補償”的實際操作意義，但他們在轉移過程中，仍需要資金來支付交易成本。

四川省扶貧辦外資中心主任劉維嘉建議：“西部地區處于中國各大水系的上游，對全國具有生態屏障的意義，而貧困地區往往與生態脆弱區交織在一起。國家應該建立生態利益分享機制，推廣諸如‘碳排放交易’之類的政策，賦予貧困地區農村土地‘生態財富’的意義，為農民的長遠發展提供資本。”

農民“進城”考驗小城鎮公共服務能力

一部分農民進城，是實現農民梯度轉移的基礎。但作為吸納“進城”農民重要基地的小城鎮，公共服務能力卻面臨全面考驗。

“在越來越多的農民選擇進入集鎮、小城鎮的大趨勢下，城鄉建設用地卻處于失衡狀態，城鄉建設用地增減率與城鎮化進程極不協調。”重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇一語道破了橫在中國農民梯度轉移路上的又一道障礙。

江津區作為重慶市經濟大區，根據土地利用總體規劃，到2020年可獲得國家下達新增建設用地指標80平方公里。但是記者了解到，指標中的68平方公里落在了城區，用于保障重點工程項目和工業園區建設，分到區內24個鎮街指標平均只有0.5平方公里。

江津區國土局耕地保護科科長周思恒說：“由于缺乏新增建設用地指標，區內不少鄉鎮居民住房、學校、醫院等基建和公共服務設施建設多年無法改善。白沙、珞璜等中心城鎮人口密度都在萬人左右，連帶引發小城鎮房價高企、學校大班制、基層醫院看病難等一系列問題。”

“用地指標是最讓人頭痛的。”四川省眉山市仁壽縣滿井鎮鎮長賀志輝說，“仁壽縣一年工業用地指標只有1000多畝，全拿給我們滿井鎮都不夠用。這幾年鎮上工業發展速度加快，吸引了大量返鄉就業、外來務工人員，住在鎮上的人越來越多。現在不僅企業生產要用地，公共服務設施同樣也要用地，但是我們一年就只有10來畝指標，還不夠修座廠房的，鎮上僅擴建一條街就花了3年時間。”

“落地不能生根” 戶籍制度等束縛移民長遠發展

當一批又一批農民從大山中搬遷到平原、淺丘地區農村后，他們卻尷尬地發現，雖然已經購買了農房，但房子下面的宅基地使用權卻仍然是別人的，自己并不能順利地在當地落戶。由戶籍決定的承包地、農村社會保障等一系列關系長遠發展的東西如同“浮萍”一般，讓人覺得心里沒底。

王成祥一家早在2009年4月就從青川山區遷移到了德陽市慧覺鎮二龍村6社，但是一直無法落戶，和他同來的十幾戶青川移民也沒有一家能落戶的。即使掏錢買了當地農民的房子，但宅基地使用權人仍是原戶主。

“落不了戶，分不到承包地，心里就不踏實。”王成祥雖然再也不用擔心泥石流和山體垮塌，但想起一家人的未來，仍顯得憂心忡忡。

提到王家的落戶問題，6社社長周清華說得很直白：“社員都很歡迎王成祥一家，但如果讓他落戶，社里就得從承包地中調整出一部分，而全村人均耕地僅有0.8畝，大家不想再分給別人了。此外，村里還要搞清淤、通溝渠等公共建設，這都要支出，所以接納外來戶要征得一些必要的補償，才能平衡各種利益關系。”

王成祥遇到的難題可能是所有自主遷徙農民面臨的困境。“據我所知，青川縣5000多自主遷徙到外地的農民中，還沒有一個人能在當地落戶的，生產資料也無法配套。”青川縣扶貧辦主任雍天雄說，“本來縣上對自主安置移民還有一筆8000元的補助，但落不了戶就沒法兌現。”

西南政法大學副校長劉俊說：“隨著當前農村房屋自由買賣現象越來越多，對宅基地流轉行為簡單否定已不合時宜。我認為，應當賦予農民完整土地財產權，亦即宅基地使用權可以自由流轉。這樣不僅有利于土地資源優化配置，而且可緩解國有建設用地和農村宅基地兩種不同所有權法律地位懸殊的問題，給中國農民自由遷徙的選擇權。”

來源：半月談  編輯：許銀娟