開篇語

“城鎮上山、園區（工業）上山、農民進城”是昆明市主動貫徹云南省“保護壩區農田、建設山地城鎮”的重大戰略舉措，是推進城鎮化思路的重大調整，是土地管理制度的創新，是破解耕地保護與建設用地的有效途徑，是加快新農村建設的必然選擇。本報從即日起，分階段、有步驟地集中宣傳“兩上一進”和城鄉規劃工作中好的經驗和做法，同時對全市切實保護壩區優質耕地、有效拓展建設用地新空間、有效化解征地拆遷矛盾、以及合理優化城鎮村落布局、有力加快全域城鎮化進程等方面的典型進行深入報道。

從2011年底開始，一場轟轟烈烈的“上山”運動在云嶺大地興起，城鄉建設用地方式發生了重大轉變。推行“城鎮上山”、“園區（工業）上山”，從昔日以占用耕地及平地為主，轉變為推動工業項目、園區建設向山坡、丘陵發展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優質農田，努力實現“城鎮朝著山坡建、良田留給子孫耕”的目標。

新的建設用地方式的轉變，是城市規劃指導思想的重大調整，是土地利用方法的重大變革，給正在全力加快建設的現代新昆明帶來了全新的發展之路。新昆明通過進一步調整完善土地利用總體規劃、城鄉總體規劃和林地保護利用規劃，劃定永久基本農田和城鎮發展界線，大力建設山地、山水、田園型城鎮，走出了一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮化道路。

守住紅線建山地型城鎮

昆明市土地總面積21012平方公里，其中，山區、半山區面積占土地總面積的81.54%，壩區面積占土地總面積的18.46%。人均耕地擁有量僅1.02畝且呈逐年減少的趨勢，遠低于全國1.38畝和全省2.04畝的平均水平。適宜開發建設用地多為平壩地區的基本農田和優質耕地，可利用的平地資源相當有限。

按照國務院對昆明市土地利用總體規劃批復，至2020年全市耕地保有量不少于3943平方公里，基本農田保護面積不少于3200平方公里。全市人口多、耕地少、山地多、平地少、荒地劣地多、良田好地少、宜墾耕地后備資源不足，建設用地供給矛盾突出，已成為了昆明土地資源的真實寫照。

近年來，隨著現代新昆明建設加快推進，城鄉建設和產業發展用地需求不斷加大，土地開發利用與耕地保護之間的矛盾日趨突出，土地對發展的瓶頸約束日益顯現。由于歷史形成的城鎮多在壩區邊緣，隨著工業化、城鎮化的快速發展，壩區優質耕地減少勢頭迅猛，用地問題已經嚴重制約了新昆明快速發展的步伐。

耕地保有量和基本農田保護面積是不可觸碰、不可逾越的兩根紅線。面對工業化、城市化進程對壩區耕地不斷侵蝕的挑戰，如果不改變傳統的用地方式，也許不遠的將來，全市人民“米袋子”、“菜籃子”可能被占盡，衣食之源的“口糧田”將不復存在。

“城鎮上山”開啟發展新思路

2011年9月5日，云南省保護壩區農田建設山地城鎮工作會議在大理市召開。云南省委書記秦光榮提出，立足云南省情，按照“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”的總體要求，努力實現土地高效利用和城鎮化科學發展，探索具有云南特色的城鎮化道路。

保護壩區農田建設山地城鎮，是省委、省政府加強耕地保護、轉變城鄉建設用地方式的一項戰略決策。這也給快速發展中的新昆明帶來了新的機遇。

昆明市按照省委、省政府的總體要求，明確目標、細化措施、狠抓落實。11月1日，全市召開保護壩區農田建設山地城鎮工作會議，明確提出，全面提升山地城鎮、山地園區規劃建設開發水平，努力走出一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮化道路；嚴格落實基本農田保護責任制，強化壩區耕地保護，原則上將壩區80%以上的現有優質耕地和山區連片面積較大的優質耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護。昆明“城鎮上山”序幕正式拉開。

科學規劃是城鎮上山的先導。按照新的建設思路，昆明市積極加快構建城鄉一體、配套銜接的規劃體系和監管體系，實現城鄉規劃全覆蓋，以科學規劃引領山地城鎮建設。

昆明市在完善縣鄉土地利用總體規劃時，對城鎮近期建設規劃和林地保護利用規劃同步予以調整完善。按照堅持加強壩區耕地保護的原則、建設用地保重點調布局的原則、節約集約用地、嚴控建設用地規模的原則，保持現行規劃布局整體穩定的原則，不斷優化城鄉發展空間布局，提出2-3個完善規劃比選方案，進行充分論證，確定最佳的規劃完善方案。2011年底，三個規劃調整完善到位，今年初最終確定上報成果。

多種模式創新發展

昆明市積極探索建設用地上山的思路、辦法和措施，通過科學規劃、試點先行。而各地因地制宜、分類指導、科學規劃、量力而行，有步驟、有重點地推進山地城鎮建設，實現土地開發利用與生態建設的和諧統一，走出多種模式的發展之路。出現了基礎設施上山試點、工業上山試點、城鎮上山試點及土地整治試點。

昆明新機場建設項目是國家和省、市特大型城市基礎設施建設工程，選址不但避開了占用壩區基本農田，而且也避開了占用荒地。通過削平100多個山頭，填平溝壑作為建設用地進行開發建設，與平原地區建設同等規模的機場增加挖填土方量約9100萬方，同時也增加了配套的水、電、氣、路的投資，雖然建設投資成本和建設工程量大大增加，但有效地保護了昆明市的壩區耕地和基本農田，為國家重大基礎設施用地的選址提供了新的思路和方法。

宜良素有“滇中糧倉”、“花城”等美譽，宜良縣改變以往城鎮工礦用地外延式“攤大餅”的發展思路，選擇了低丘緩坡丘陵作為工業上山發展的主要區域，改變了以往建設占用壩區大量良田好地的做法，充分利用荒山荒坡和劣質耕地，實施推山造地、開石造地、植樹造林，實現了“荒坡造園區、山地建城鎮、壩區作糧倉”的目標。

五華區將西翥片區8度以下現狀農用地123.84公頃重新劃定為基本農田保護區；將25度以上212.43公頃基本農田調整下山，并在沙朗、廠口各形成一片相對集中連片的基本農田保護區，積極推進工程性整治、水利配套和中低產田改造，大幅提高全區基本農田整體質量；在廠口低山、丘陵地帶劃定了萬畝基本農田保護區，實行遷村并點和土地綜合整合，建設現代農業園區。

嵩明縣結合壩區比例大、優質耕地比例高、可利用的緩坡丘陵面積大的實際，以山壩結合、保護壩子、保護壩區優質耕地為重點，以全國縣級土地整治規劃試點單位為契機，聘請國土資源部整理中心作為編制單位，初步專項規劃成果得到國土資源部和國內知名專家的好評，為盤活存量、節約集約使用土地提供了思路。

昆明推行城鎮上山的試點取得的成果得到了國土資源部及國務院法制辦高度好評。國土資源部領導在昆明調研中，充分肯定了宜良縣“荒坡造園區、山地建城鎮、壩區作糧倉”和昆明新機場科學合理開發山地的創新做法，并指出此舉實現了城鄉建設用地和耕地兩增加，破解了發展瓶頸，保護了優質耕地，促進了協調發展。

昆明正通過以“山地城鎮”建設為主，城鄉建設向山地發展、工業園區向山地布局，走山地、山水、生態型城鎮的發展道路，實現“山水田園一幅畫，城鎮村落一體化，城鎮朝著山坡走，田地留給子孫耕”的美好幸福新昆明愿景。（吳勁松）

來源：昆明日報 編輯：寧波