中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)中國(guó)在線消息：英文《中國(guó)日?qǐng)?bào)》10月23日評(píng)論版頭條：隨著我國(guó)政府執(zhí)政理念由“發(fā)展型政府”逐步向“民生型政府”的轉(zhuǎn)變，我國(guó)流動(dòng)人口管理也開(kāi)始了從管制到融合的演變。時(shí)至今日，通過(guò)體制改革，促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，已經(jīng)成為新時(shí)期我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的主要目標(biāo)。

從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)主要包括三種流動(dòng)人口管理體制的改革類(lèi)型。第一種是以北京為代表的“治安管理拓展型”主流管理體制。這種管理體制由綜治委或政法委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在對(duì)流動(dòng)人口的管理上強(qiáng)調(diào)治安及配套的管理優(yōu)先。主管部門(mén)具有明確的執(zhí)法權(quán)是這種模式得以存在的根基，“以房管人”是這種模式運(yùn)行時(shí)采用的主要手段，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是這種模式運(yùn)行的有利保障。這種模式具有兩方面的特點(diǎn)：第一，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)加大了流動(dòng)人口服務(wù)管理的工作力度，但綜合治理、治安防范的痕跡明顯，部門(mén)之間自行協(xié)調(diào)的難度也不小；第二，“以房管人”抓住了流動(dòng)人口服務(wù)管理的要害，但由于我國(guó)現(xiàn)階段存在個(gè)人誠(chéng)信、法律保障等問(wèn)題，從而導(dǎo)致政府部門(mén)目前處于被動(dòng)管理的尷尬狀況。

第二種是以無(wú)錫為代表的“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型” 管理體制探索。這種管理體制在原有政府架構(gòu)總體上不動(dòng)的情況下，強(qiáng)調(diào)“大人口”觀，由發(fā)改委或人口計(jì)生委牽頭進(jìn)行相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，通過(guò)體制整合、職能整合、信息整合等手段加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌。這種管理模式擺脫了過(guò)去防范式的管理理念，實(shí)現(xiàn)了由以社會(huì)控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，符合社會(huì)化管理服務(wù)的發(fā)展方向。不過(guò)，“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制力圖通過(guò)高層協(xié)調(diào)會(huì)議達(dá)到部門(mén)之間協(xié)調(diào)的目的目前還缺乏強(qiáng)力的保障。

第三種是以嘉興為代表的“專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理體制探索。這種管理體制是通過(guò)成立單獨(dú)的流動(dòng)人口服務(wù)管理部門(mén)來(lái)加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理。嘉興做了兩方面的努力：制定新居民政策，實(shí)踐居住證制度改革；成立“新居民事務(wù)局”這一獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)，主抓流動(dòng)人口信息采集工作。嘉興模式中的新居民事務(wù)局，類(lèi)似于美國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的移民局，這在一定程度上是符合現(xiàn)實(shí)和理論需求的。然而，嘉興新居民事務(wù)局實(shí)際上只是一種針對(duì)流動(dòng)人口的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，那么如何真正發(fā)揮專(zhuān)業(yè)型特點(diǎn)，切實(shí)做到部門(mén)之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通還需要進(jìn)一步研究和探索。

除了我國(guó)各地流動(dòng)人口服務(wù)管理改革創(chuàng)新的實(shí)踐探索之外，歐盟在移民管理和社會(huì)融合上積累的豐富經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)，其主要經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)成以下兩點(diǎn)內(nèi)容：一是建立明確的政策目標(biāo)，即實(shí)行全面的社會(huì)融合政策，確保歐盟成員國(guó)的人口在歐盟區(qū)域內(nèi)享有比較全面的權(quán)利。這些權(quán)利包括自由流動(dòng)權(quán)和自由居住權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、移民及其子女可以在歐盟成員國(guó)內(nèi)享有受教育權(quán)、享受社會(huì)保障權(quán)利、各種政治權(quán)利、家庭團(tuán)聚權(quán)；第二，建立有效的政策手段，即采取有效的融合政策管理和協(xié)調(diào)機(jī)制。這種機(jī)制包括幾項(xiàng)內(nèi)容：制定社會(huì)融合的共同目標(biāo)；開(kāi)發(fā)一套共同的測(cè)量指標(biāo)來(lái)監(jiān)控成員國(guó)社會(huì)融合工作；在歐盟層面成立專(zhuān)項(xiàng)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)對(duì)歐盟人口流動(dòng)以及移民進(jìn)行管理。

在以人為本的流動(dòng)人口管理理念指導(dǎo)下，循序漸進(jìn)地推進(jìn)流動(dòng)人口融合政策，優(yōu)先解決流動(dòng)人口的民生問(wèn)題，這是新形勢(shì)下完善我國(guó)流動(dòng)人口融合政策的客觀要求。借鑒國(guó)內(nèi)外遷移、流動(dòng)人口的管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)未來(lái)流動(dòng)人口服務(wù)管理可以嘗試以下幾項(xiàng)改革：

1、積極實(shí)踐居住證制度，實(shí)現(xiàn)政府“被動(dòng)管理”到對(duì)象“主動(dòng)登記”的轉(zhuǎn)變。借鑒“專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型”管理體制中所使用的居住證制度，嘗試在財(cái)政允許的前提條件下，把流動(dòng)人口的需求進(jìn)行分解，使之與不同階段的居住證相掛鉤。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生、最基礎(chǔ)性的需求，在居住證的初期就給予，而關(guān)于福利性的需求，如低保、救助、政府保障性住房、戶籍等，都可以在居住證的最高階段再給予，以杜絕“福利旅游”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這樣，通過(guò)居住證制度的改革，抓住流動(dòng)人口的需求要害，準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口信息，整合部門(mén)之間的人口服務(wù)管理職能，就能夠逐步實(shí)現(xiàn)政府“被動(dòng)管理”到對(duì)象的“主動(dòng)登記”的轉(zhuǎn)變，在政府決策和規(guī)劃之時(shí)真正做到“情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)”。

2、充分考慮政策供給的優(yōu)先序問(wèn)題，逐步解決流動(dòng)人口的民生性需求。一方面，在這一系列的民生性需求中，“基礎(chǔ)教育的需求”以及某項(xiàng)或某幾項(xiàng)“基本醫(yī)療服務(wù)的需求”應(yīng)該得到優(yōu)先性的保證。把握住這兩大需求，一方面抓住了流動(dòng)人口需求的要害，有利于準(zhǔn)確采集流動(dòng)人口的信息，另一方面流動(dòng)人口及其第二代的科學(xué)文化素質(zhì)、身體素質(zhì)需求得以滿足，能夠從總體上更好地保證我國(guó)未來(lái)人力資本存量和增量的穩(wěn)定與提高，有利于不斷增強(qiáng)我國(guó)在未來(lái)國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，政府部門(mén)需要強(qiáng)化在勞動(dòng)力信息市場(chǎng)上的指揮棒功能，為流動(dòng)人口提供準(zhǔn)確、可靠的勞動(dòng)力需求信息，彌補(bǔ)多年來(lái)政府部門(mén)在引導(dǎo)人口流動(dòng)上的功能缺位，從而滿足流動(dòng)人口的就業(yè)需求，促進(jìn)流動(dòng)人口在區(qū)域之間的合理分布，讓流動(dòng)人口共享改革開(kāi)放的發(fā)展成果。此外，在做好以上兩件政策供給的“大事”之后，國(guó)家可以逐步完善流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度，優(yōu)先建立健全農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并完善全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)制度，逐步消除人口流動(dòng)障礙。

3、以社會(huì)融合為目標(biāo)，加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)融合政策立法，設(shè)立全國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。建議加強(qiáng)流動(dòng)人口融合政策立法，出臺(tái)促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的全國(guó)性管理辦法；建立社會(huì)融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及流動(dòng)人口社會(huì)融合綜合衡量指數(shù)，并將該指數(shù)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。（作者尹德挺為北京市人口研究所講師  法學(xué)（人口學(xué)）博士，編輯  張峰）

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