彈性退出機制

上千萬人轉換身份，并不是單純一道行政命令就能見效，需要多方制度配套跟進。

重慶從今年1月起，正式啟動戶籍改革，并初步形成了《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革意見》草案。據市發改委透露，為確保可操作性，正在建立相應的土地、住房、社保、教育、衛生等方面17項配套機制。

在路徑上，重慶選擇了漸進式的改革模式。改革創新之處，在于靈活處理了農民轉戶進城后相關土地權益的問題。

重慶在綜改區獲批之初，曾把主城的九龍坡區作為實行戶籍制度改革試點的地區。該區推出了“宅基地換住房，承包地換社保”的制度，退出這兩地的農民，就可以申報為城鎮居民戶口，享受平等待遇。而在資金來源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農村建設用地與城鎮建設用地增減掛鉤”的運作。

但后來證明，農民的搬遷安置，新型農村社區的興建，及宅基地復墾，使政府負擔沉重。而農民購房成本與補償之間的差額，也成為農民不小的支出。九龍坡區資金雄厚，有能力負擔這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復制。

另一方面，重慶市公安局及有關部門問卷調查顯示，90%以上農民都不愿放棄農村的土地進城。進城轉戶的農民，在城里生活不下去了怎么辦?

重慶由此設計了一套彈性退出的制度。

據黃奇帆在市委三屆七次全委會上介紹，城市戶口捆綁著就業、住房、養老、醫療、教育“五件衣服”，農村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。

基于此，在給農民穿上城里的“五件衣服”時，暫時不脫下農村的“三件衣服”，即暫時保留他們對土地、林地、宅基地的收益。這個緩沖時間大約為三年。

黃奇帆稱，不能簡單的要求農民這邊進城，那邊就要“脫衣服”，進城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過程是一個市場配置逐步到位的過程。

作為配套政策，市發改委副主任范文仲透露，重慶農村正在展開全面土地、林地的確權，屆時將考慮把農村土地使用權的收益權和處置權分開，農民轉為市民后，可保留土地收益權，而處置權則交給相關的信托機構，由這些機構集中招商，引進大戶，開發農業項目。

此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開的轉戶對象，將以農民工尤其是新生代農民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養老、醫療等社會保障金。同時，他們工作期間還要自行繳費。可減少財政壓力。”

試錯權

對于重慶戶籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。

“當現實突破現行法律時，是允許改革先突破立法，還是先松動法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區必須要面對的問題。”西南政法大學鄧剛教授說。

西南政法大學副校長劉俊表示，戶籍制度改革，實質是改變長期存在的城鄉之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會形成很大的制度依賴，因此在路徑和執行的細節上需要仔細設計。

比如納入改革體系的新生代農民工問題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經很少了，根據增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒有土地的。“轉戶之后，這些人享受不到土地的收益，萬一進城也不能保障充分就業，那該如何處理?”

學界對重慶戶籍改革更多的疑問則是，“農民轉戶后，就是城里戶口，按政策的剛性規定，在享受城市戶口待遇的同時必須要放棄農村土地，那么農民繼續保留土地權益的合法性依據在哪里?”一位學者稱。

對政府來說，最棘手的問題則是，如果三年后，農民要求退回去怎么辦。

重慶推進戶籍改革的重要動因之一，是解決城市用地的困境。重慶可用建設用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會基礎設施用地、工業用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

這2000多平方公里從哪里來?黃奇帆認為，農民在城市發展中進城了，原來的承包地將發生流轉，宅基地也可能會被復墾為耕地，新增的建設用地指標，將成為“地票”，進入農村土地交易所。

由于現實與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應明確給予試驗區試錯權，允許錯了，重新來過。這也是成渝兩地很多官員的看法。

中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國認為，“從工業化、到城市化，到城鄉一體化，我國經濟社會發展戰略已面臨重要轉折，戶籍制度必須進行改革，但因為牽涉太多復雜的利益體，使國家難以決斷改革的路徑和風險，而各個試驗區和試驗就是要解答這個問題。”

但他同時表示，當前試錯的空間其實很小，“如果錯了重頭再來，可能要付出很大的代價，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學的論證。”

因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國務院已要求，兩個試驗區重點的改革項目，必須經批準后實行，這實也為降低改革的風險。

“在獲得上層支持的情況下，進行改革，風險應該在可控范圍內。”當地一位政府官員表示。

黃奇帆已在近日表示，農民工落戶城鎮的改革將率先在兩江新區實施。有分析認為，這也許將為重慶的戶籍改革提供較大空間。

來源：中國經濟網 編輯：馬原