經歷了社保制度的“從無到有”，轉入覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的發展階段，中國社會保障發展所面臨的攻堅性難題愈加凸顯。

“十一五”時期是我國社會保障體系建設發展最快的時期。隨著城鎮企業職工養老保險轉移接續、農民工養老保險、城鎮居民基本醫療保險、新農保、城鎮居民生育保障試點等一系列制度設計出臺，我國社會保障制度建設取得突破性進展，社保體系框架基本形成。

據《瞭望》新聞周刊了解，與“十一五”規劃相比，正在制定的“十二五”規劃中“社會保障”部分著墨甚多，要求明顯細化、充實。這與2020年全面建設小康社會的時限緊密相扣。

日前，本刊為此專訪人力資源和社會保障部社會保險所所長何平。他表示，“十二五”期間，我國社會保障將從大規模的制度建設階段，轉入扎實推進制度精細化、做實顯效的新階段。同時，社會保障發展所面臨的攻堅性難題也愈加凸顯。

硬要求與硬指標

按照社會保障發展的一般規律，任何國家都要經歷社保制度從無到有，覆蓋面從小到大，待遇水平從低到高的發展過程。這被何平稱為“三從三到”。

“從制度全覆蓋的角度來看，‘十一五’期間大規模的制度建設，大幅度彌補了原有的制度空白”，何平說，現在還剩下一個空白點——城鎮非就業老年居民的養老保障。

在今年8月舉辦的第四屆中國社會保障論壇上，人力資源社會保障部部長尹蔚民談到制度空白點和薄弱環節時，也對此直言不諱——“在新農保制度開始試點后，這一群體的問題凸顯出來”。

據了解，目前我國已有40多個城市開始探索實行城鎮非就業老年居民養老保障辦法，只是中央層面還沒有統一出臺文件。“‘十二五’期間只須再補上這一個制度安排，因此在制度建設上壓力已經不大了”，何平說，“再加上醞釀起草多年的社會保險法也將在‘十一五’末、‘十二五’初通過，所以從國家法制安排上來看，‘人人享有社會保障’的目標受到了有效的法律保護”。

黨的十六大以來，我國社保覆蓋范圍不斷擴大。到今年6月底，城鎮職工養老保險制度覆蓋2.45億人，比2002年擴大了1億人。剛剛開始試點的新農保覆蓋了5965萬人，年底將超過1億人。城鄉基本醫療保險覆蓋人數達到12.5億人，比2002年增長了10倍。工傷保險參保1.53億人，其中5800多萬人是進城的農民工。

“每項社會保險的覆蓋面都要達到95%以上，才能稱為真正意義上的‘人人享有社會保障’。因此，社保擴面仍需持續努力”，何平說。

近6年來，我國城鎮職工基本養老金經過連年調整，水平翻了一番；新農合和城鎮居民基本醫療保險，國家財政補助額從開始的每人每年20元提高到120元；城鄉最低生活保障標準、失業保險待遇、工傷傷殘和工亡待遇都大幅度提高。

“社會保障待遇水平的高低，要以足以維持較為體面的基本生活為基準來衡量，并注意逐步縮小地區之間、城鄉之間、各類群體之間的待遇差距”，何平說，這是社會保障制度可持續發展的必然要求。

此外，著力改善社會保障管理，提升社保經辦機構硬件水平和人員隊伍素質能力，被主管部門視為下一階段的硬要求。“由于我國地區發展不平衡，一些地方的社保經辦機構甚至連電腦都沒有。要查清下個月有誰年滿60歲以便發放養老金，還需要工作人員動員自己的孩子幫著檢索”，何平說，辦事拖拉、監管不嚴等問題，反映出管理服務能力建設的迫切性。

據了解，“一卡通”是“十二五”期間提升社保經辦機構管理服務能力的指標性要求。人社部部長尹蔚民公開表示，將重點大力推進標準統一、功能兼容的社會保障卡的應用，在2010年底預計發卡1億張的基礎上，爭取“十二五”期末全國發卡8億張，并爭取早日實現“一卡通”。

“‘十二五’期間，‘一卡通’是個硬指標”。何平說，社會保險卡按規劃到“十二五”末，8億參保人的養老、醫療、失業、生育等社保信息都將統一在這張社保卡內。在有條件的城市，社保卡還將成為“市民卡”，以實現更為廣泛的電子結算功能。

地方分割亟待打破

“一卡通”的“通”，是指各項社會保險信息“通”用一張卡，方便參保者隨時隨地查詢自己的權益記錄，方便、快捷地享受社會保障服務。另一方面，這個“通”也還遠遠不是“通天下”的“通”，而是“本地通”的“通”——跨省市的社保“通”仍面臨統籌層次低的老大難問題。

截至2009年底，全國31個省份和新疆生產建設兵團全部出臺了實施養老保險省級統籌辦法，如期完成在全國建立養老保險省級統籌制度的目標。“省級統籌”這一1987年國家主管部門便已提出的改革目標，歷時22年、在高層給出明確截止日期的強力推動下，才得以艱難實現。然而對于養老保險而言，全國統籌才是最終目標。目前的社會保險法草案對此已有明確規定，也有高層消息人士表示，實現養老保險全國統籌的時間結點定在2012年。

而情況更為復雜的醫療保險，目前多數地方實行的還是地市級統籌，省級統籌的目標看似相當遙遠。目前跨省市的醫保“漫游”多以“城市間協議”的方式“批量處理”。

“社會保障發展要在‘十二五’期間提升內在質量、實現制度精細化、讓參保者得到更多實惠，取得實質性進展，關鍵在于打破地方分割的管理方式”，何平指出。

省級統籌最大阻力來自于地方利益的平衡，涉及到上下級政府財政“受益受損”的利益博弈。因此，跨省市、跨地區的醫保“漫游”不是一個技術問題而是一個制度問題、利益問題。但是，隨著“十二五”期間人才流動的進一步活躍，更多獨生子女異地就業后父母異地養老看病的情況也將增加，醫保不能異地漫游的現實問題已經越來越突出地擺在各級決策者面前。

而另一方面，“統籌層次是一個辯證的命題，層次太低固然不好，但集中度太高也有問題”，何平說，如果沒有科學合理的央地責權劃分，集中度太高了雖然可以在“公平跨度”上實現提升，卻會將壓力過多地轉移給中央，使地方擺脫應有的責任。

“特別是醫療保險，在全世界都是個難題。統籌層次上要合理劃定央地權責，調動央地兩方面的積極性，注意處理其間的利益協調關系，小心謹慎，穩妥推進”，何平說。