中國加入WTO《政府采購協定》（GPA）的談判自2007年年底啟動以來已進入關鍵階段。從最新的出價和要價來看，中國和美國、歐盟等GPA主要參加方的最大分歧在于國有企業是否以及在多大程度上納入出價清單。同時，中國國內的政府采購制度還不統一，與GPA新文本的要求也差距不小。因此，當前中國加入GPA談判面臨的挑戰主要有兩個：一是如何看待國有企業的GPA出價問題；二是完善國內政府采購制度，并與GPA接軌。
一、國有企業的GPA出價問題
中國認為其國有企業量大面廣，與西方的國有企業有本質不同，屬于獨立的市場主體，不應當出價，至今的四次出價均沒有將國有企業納入。但美國、歐盟、日本、韓國等GPA主要參加方認為，中國的國有企業受政府控制或影響比較大，不具有獨立市場主體地位，有些具有公共目的，應當納入政府采購規范范圍，其最新要價不僅包括絕大多數中央國有企業，還將部分地方國有企業納入。
對于中國和美國、歐盟等GPA主要參加方之間的上述分歧，應當理性看待。首先，中國的國有企業的確與多數西方國家的國有企業在性質、規模及所處領域等方面都有很大不同，其根源在于基本經濟制度方面公有制和私有制的不同。西方國家伴隨著私有化進程而逐步向區域或國際開放其政府采購市場，而中國是在堅持公有制基礎地位不動搖的前提下，尋求適度開放其政府采購市場。而且，西方國家的有些國有企業雖名為國有企業，但本質上更類似中國的事業單位。因此，要求中國在政府采購市場開放方面完全按照西方的標準對待國有企業不合理、不現實。其次，在一些西方國家的國內法及歐盟采購指令，政府目的、政府控制或影響標準在決定納入政府采購制度調整范圍時的確發揮了重要作用，但GPA主要是參加方通過談判談出來的，制度標準很模糊，而且從現有GPA參加方的出價來看，除了互惠對等外，并不能提煉出某一支配性的理論標準。因此，要求中國按照公益標準、政府控制減競爭標準或者其他標準對國有企業出價，顯然是沒有充分根據的。也就是說，GPA參加方不能要求中國遵守在GPA層面并不存在，而只在其國內法或者區域法上存在的標準。第三，中國的國有企業是否以及在多大程度上出價，應當以互惠對等為原則，即以領域、規模對等為原則，商機對等為補充，確定國有企業的出價。考慮到GPA附件三主要由事業單位和國有企業構成，中國的事業單位和國有企業改革仍在進行中，而且，與國有企業相比，事業單位的規模也不小，政府目的性更強，更符合GPA出價要求，因此，中國的附件三出價應當統籌考慮事業單位和國有企業，以公益性事業單位為主選擇出價。第四，中國是發展中國家，而且是世界上最大的發展中國家，作為“富國俱樂部”的GPA如果對中國要價過高，不僅會傷害中國的利益，對中國不公平，而且對于GPA的未來“擴容”也會產生負面影響，不利于GPA的長遠發展。
二、國內政府采購制度與GPA的接軌
中國的政府采購法制建設在上個世紀末以來取得了一定進展，但問題也不少，主要表現在：政府采購基本法《政府采購法》和《招標投標法》嚴重沖突；《政府采購法》的調整范圍過窄，配套制度不到位，采購程序不規范，救濟制度乏力；《招標投標法》規定的招投標形式過于僵化，不能滿足企業多元化采購需求，而且救濟機制同樣不完善；現行政府采購法律制度與GPA新文本的要求差距比較大。這些問題不僅嚴重影響了政府采購功能的發揮，而且制約了中國加入GPA的進程。
在近年來的GPA談判中，歐盟等參加方多次要求中國政府完善政府采購法律制度，實現政府采購制度與GPA的接軌，國內外學者也明確指出中國加入GPA的最大挑戰在于國內政府采購體制的調整和制度完善，但這些問題始終沒有引起國內有關部門的足夠重視。《政府采購法》和《招標投標法》兩法之間的沖突依舊，《政府采購法》的配套法規在2010年征求意見后至今沒有出臺。可以說，中國在啟動加入GPA談判以來的近六年時間里，應對GPA談判方面比較積極，而在制度接軌方面基本沒有什么作為。
按照目前的談判進展，中國加入GPA應該為時不遠。國內政府采購體制、制度的調整完善需要時間，國內采購機構、供應商適應、熟悉調整后的國有采購制度及GPA規則更需時日。從GPA其他參加方開放其國內政府采購市場的實踐來看，大多經歷了完善政府采購制度、規范政府采購市場、締結開放政府采購市場的雙邊或區域性條約或協定、參加GPA的漸次發展過程。從GPA的發展演變過程來看，GPA規則是美國、歐盟等GPA主要參加方在其國內或區域采購法的基礎上制定的，因此對這些國家來說，制度接軌的成本很低。而后來加入或現在準備加入GPA的國家和地區也都堅持了先完善自身采購制度再加入GPA的原則。中國是在政府采購制度不完善、政府采購實踐不規范、政府采購市場開放度不夠的背景下開始加入GPA談判的，制度接軌的成本很高，需要更長的過渡、適應期。因此，中國應在積極應對談判的同時，借鑒其他國家和地區政府采購制度建設及中國入世制度建設經驗，盡快完善國內采購制度，至少滿足GPA的底線要求。否則，可能的后果是，在GPA對中國生效后，中國的企業和納入GPA出價范圍的采購實體及相關爭議處理機構仍然不熟悉GPA規則，不僅直接影響中國企業進入其他國家政府采購市場的步伐，國外企業進入中國政府采購市場的過程中也必然會引發非常多的糾紛和沖突，這無疑會傷及中國的國家利益和形象。況且，GPA的采購程序設計是世界各國規范政府采購行為的經驗總結，是建立透明、競爭、公平的政府采購市場，提高公共資金使用效率的保證。一定程度上講，即使中國不加入GPA，也應當借鑒GPA的規定，加快推進政府采購的法治化進程。（國家行政學院法學部教授 劉 銳）
