四大預(yù)算中，有相當一部分資金的收支運作沒有完全納入人大監(jiān)管，也很難在各級政府層面做統(tǒng)籌安排

全口徑，把政府收支統(tǒng)起來（熱點聚焦）

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日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議確定，今年將在行政體制、財稅等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大改革力度，下力氣推動建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險控制措施

財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，４月份全國公共財政收入平緩增長，同比增長６．１％，其中中央財政收入同比下降２．２％。在當前財政收入呈現(xiàn)“慢”增長態(tài)勢下，深化預(yù)算制度改革，全口徑管好政府收支的“總盤子”，確保每一筆財政資金落到實處、花出實效，顯得尤為緊迫與重要。

政府預(yù)算體系框架基本建立，四大預(yù)算重點和分工各有不同

“建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，一個基本前提是實行全口徑預(yù)算管理。即把所有的政府收支都關(guān)進制度的籠子，納入預(yù)算的總盤子統(tǒng)籌安排使用，并接受全社會的審查和監(jiān)督。”中國社科院學(xué)部委員、該院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇說。

全部政府性資金，是指政府運用公權(quán)力征集、管理、使用的所有資金，包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算和政府性債務(wù)計劃等。

“目前，我國全口徑預(yù)算體系的基本框架已經(jīng)搭起來了。四大預(yù)算中，公共預(yù)算體系已經(jīng)比較完備，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算仍需要進一步細化和完善。”財政部財科所副所長白景明表示。

白景明介紹，公共財政預(yù)算主要收入來源是稅收，支出范圍主要是政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、農(nóng)林水事務(wù)、國防、公共安全等。政府性基金預(yù)算收入屬于非稅收入，包括國有土地出讓金收入、鐵路建設(shè)基金、地方教育附加等。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入來源，是按照相關(guān)規(guī)定和比例向國有企業(yè)收取的國有資本收益，主要用于國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改革重組、技術(shù)創(chuàng)新等。社會保險基金預(yù)算，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等。

“這四大預(yù)算相對獨立，重點和分工有所不同。但從預(yù)算管理的完整性、統(tǒng)一性來看，目前政府預(yù)算體系的一個突出問題，是尚不能完整而全面地反映政府財務(wù)信息。”白景明說，比如，政府擔(dān)保的融資等沒有納入財政管理范圍，國有資本預(yù)算也只是對國資委集中管理的國有企業(yè)分紅部分進行監(jiān)督的收支記錄，沒有匯總?cè)珖鴩匈Y本財務(wù)報告等。

在政府收支總盤子中，公共財政收支預(yù)算所占比重僅為65%左右

“在我國現(xiàn)行的預(yù)算體制格局下，四大預(yù)算的管理規(guī)范程度差別頗大。”高培勇分析指出，規(guī)范程度最高的是公共財政預(yù)算，收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，而且必須經(jīng)過各級人民代表大會審議批準，資金在各級政府層面統(tǒng)籌使用。

政府性基金預(yù)算雖然在名義上納入了人大監(jiān)管的視野，但實際以“專款專用”的名義由征收部門使用。其收支的運作不需經(jīng)過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，目前進入預(yù)算范圍的只限于部分國有企業(yè)，上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例也遠低于國際通行水平。而且，這部分資金主要是在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行，也相當于是“專款專用”。

社會保險基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標準和范圍，并實行專款專用，但僅限于向各級人民代表大會報告，屬于“備案”性的審議范疇。

“根據(jù)2013年預(yù)算安排，在包括四大預(yù)算的政府收支總盤子中，公共財政收支預(yù)算所占比重僅為65%左右。這意味著，在當前中國的政府收支規(guī)模中，有相當一部分資金沒有真正實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，很難進行全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。”高培勇說。

高培勇認為，不僅財政部門從事財政分配活動，其他政府部門也在或多或少地從事財政分配活動。這種格局打亂了政府收支活動的行為規(guī)范，成為誘發(fā)政府部門腐敗行為的直接因素，并演化為政府收支全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)性障礙。

因此，在加大政府預(yù)算公開、透明的同時，更要下大力氣推進政府預(yù)算的規(guī)范、完整，將一些部門的權(quán)力收上來，把所有政府性資金集中管起來，將更多的財力投入到民生等重點領(lǐng)域。

建立對政府管理資金的績效考評體系，并實行嚴格的問責(zé)制，絕不能讓國家的錢“打水漂”

所有政府資金能不能集中管起來，納入政府收支的“大盤子”進行統(tǒng)籌安排？

近年來，四大預(yù)算在資金使用上開始有了一些“互動”。比如，從政府性基金的土地出讓凈收益中，分別計提10%用于教育和農(nóng)田水利建設(shè)；公共財政預(yù)算拿出一部分資金，用于補充社會保險基金預(yù)算，國有資本經(jīng)營的部分收益也歸入了公共財政預(yù)算。但總體來看，綜合統(tǒng)籌安排的資金比例很小。

相比之下，一些地方在財政管理改革方面步伐更快。浙江省近年來大力推進“大財政”的新型管理模式，不論是上級的轉(zhuǎn)移支付，還是本級的稅費收入，只要是源于公共資源和國有資產(chǎn)的各項收入都要上繳財政，全額納入財政管理。把所有政府性收入都攏在一起，再統(tǒng)籌安排預(yù)算支出，并按照預(yù)算安排統(tǒng)一撥付財政資金，避免了公共資源的流失、浪費和損耗。

在實施“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子”的基礎(chǔ)上，逐步完善和規(guī)范財政資金的支付渠道和方式，同時對資金使用加強監(jiān)督，確保資金用在實處、見到實效。2007年以來，浙江省在全國率先將全部政府性資金納入審計視野，促進完善財政管理、規(guī)范財政收支行為、提高資金使用績效。“十二五”期間，浙江將對所有管理和使用全部政府性資金的單位輪審一遍，對重點單位和重點資金原則上要審計兩次以上，基本實現(xiàn)全部政府性資金審計“全覆蓋”。

“建立對政府管理資金的績效考評體系，并實行嚴格的問責(zé)制度，應(yīng)當列為全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。”白景明介紹，從2012年開始，財政部決定試行對國資預(yù)算支出項目開展績效評價。績效評價的內(nèi)容，包括“國有經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“兼并重組”、“技術(shù)創(chuàng)新”、“節(jié)能減排”四類支出項目。日前，財政部又出臺《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，進一步規(guī)范和加強預(yù)算績效評價工作，全面推進預(yù)算績效管理。

白景明強調(diào)，政府的全部收支在納入人大監(jiān)管的同時，還要置于公眾監(jiān)督之下。政府性資金從征收到分配、使用的全過程都應(yīng)公開。公共預(yù)算的資金是怎樣分配使用的，政府性基金用在什么地方、建設(shè)了哪些項目，國有資產(chǎn)收益如何，政府性債務(wù)有多少等，都應(yīng)讓公眾詳細了解。一旦出了問題就要嚴格問責(zé)，絕不能讓國家的錢隨意“打水漂”。李麗輝