“保障性住房”這個簡單的經濟學詞匯，已經愈加成為有形之手干預房地產市場的重要杠桿。

在肇始于2010年的房地產調控政策中，除了嚴厲的差別化貨幣信貸政策和財稅政策外，一個有力的鋪墊便是大量的保障性住房將被推向市場。

根據中央的要求，2011年全國要開工建設保障房1000萬套，未來五年總計開工建設數量達到3600萬套。

盡管來自政府的規劃是美好的，全社會關于保障房的共識也已形成，但是論及操作層面，還有許多問題尚待明朗。建設保障性住房的資金從何而來？哪些人應該居住保障性住房？如何避免其成為權力尋租的灰色地帶？保障房的退出機制是什么？

凡此種種，亟待解釋。

什么是保障房？

目前我國住房保障體系主要包括四個部分——經濟適用房、廉租房 、限價房和公共租賃房。在“十二五”規劃綱要中提出，我國將重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房 的主體。

最早的保障住宅：經適房

“經濟適用房”有跡可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份來自國務院名為《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》的文件，其中的描述稱：“大力發展經濟適用的商品房 ，優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題 。”

隨后，1994 年7 月，國務院在總結房改前期經驗教訓的基礎上，發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，確定了“建立與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化”的住房制度改革目標，并且提出了以建立住房公積金制度為主，輔以提租和售房等改革措施。

目前主流的觀點認為，上述決定完善和規范了房改政策，基本上確定了存量住房的改革問題的原則，為全面建立城鎮住房新體制奠定了基礎。不過，這份文件并未提出經濟適用房這種住房供應形式，只是提出了要堅持住房商品化、社會化的改革目標。

1995 年，中國開始實行安居工程，與后來的經濟適用房供應體制有很大的相似性。一些研究觀點認為，安居工程就是經濟適用房體制的前身。

但中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員王誠慶認為，上述政策實際上主要是從當時的宏觀調控需要出發的，即通過擴大民用住宅建設規模達到消費積壓鋼材，而主要不是從住房體制改革的需要出發的。

另一種說法是3年之后的一份文件。1998 年，國務院發出了我國住房體制改革的綱領性文件《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，該《通知》決定要建立以經濟適用房為主體的多層次的住房供應體系：高收入者購買或租賃市場價商品住房，中低收入者購買經濟適用住房，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。

同樣在1998年，建設部發出《關于繼續做好1998年國家安居工程(經濟適用房)實施工作的通知》。這也是我國第一次將經濟適用房明確納入具有保障作用的安居工程中來。

“上世紀90年代末，中國的福利分房剛剛結束。那時，很多人便買不起房子了。當時，很多北京人都聽過回龍觀、天通苑的經濟適用房一千塊錢一平米之類的話題。”從事房地產行業近20年的偉業我愛我家副總裁胡景暉亦無法回憶起保障性住房的精確歷史。他說：“那個時候第一代經濟適用房應該算是最早的保障性住房。”

防投機的兩限房

似乎從那時開始，經濟適用房便進入“興建”狀態。全國各地的經濟適用房在短短幾年內的快速發展如雨后春筍，房價的相對低廉，逐漸成為中低收入家庭住房的重要選擇。無論開工面積還是項目數量都在成倍增加，經濟適用房迎來高速發展時期。

不過，隨著經濟的快速發展，中國房地產市場不斷成熟，單一的經濟適用房已經不能再滿足市場的需求。

2007年，兩限房開始出現。兩限房即限房價、限套型普通商品住房，是指經城市人民政府批準，在限制套型比例、限定銷售價格的基礎上，以競地價、競房價的方式，招標確定住宅項目開發建設單位，由中標單位按照約定標準建設，按照約定價位面向符合條件的居民銷售的中低價位、中小套型普通商品住房。

一位要求匿名的房地產行業人士向《中國經濟周刊》記者回憶說，2007年前后，兩限房才逐步開始流行起來。

他說：“當時只有經濟適用房和商品房兩種，但是隨著發展，經濟適用房暴露出越來越多的問題。很多普通老百姓為拿到個購房資格號而晝夜排隊，最后卻根本排不到；另一方面有一些有錢人渾水摸魚通過一些手段買到經濟適用房，曾經出現過200多平米的經濟適用房，而且倒賣經濟適用房購房號也成了一種投機現象。”

于是，在房價開始明顯快速增長，經濟適用房又緊俏難買的情況下，北京最早創造出“兩限房”這一概念。

租賃主力：廉租房和公租房

經適房和兩限房顯然不夠。

同樣是在1998年的綱領性文件《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中，提出對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房、中低收入家庭購買經濟適用房，建立適應不同收入水平居民住房支付能力、分層次的住房保障體系。根據通知要求，建設部于1999年制定了《城鎮廉租住房管理辦法》。

目前，我國逐步形成實物配租、租賃住房補貼 和租金減免等3種主要保障方式的廉租房保障體系。

進入2006年，全國一線城市商品房價格出現虛高增長，而由于各種弊端，經濟適用房建設制度引來大量質疑，要求加強廉租房建設的呼聲越來越高。國務院頒布條例要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房建設，并為參與廉租房建設的開發商提供銀行信貸便利。

不過，由于標準過低等因素限制，現有的廉租房數量未能覆蓋所有符合標準人群。被排除在外的重要組成群體之一便是“夾心層”。

2009年3月11日的住房和城鄉建設部新聞發布會上，有記者問：對既買不起經濟適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”，政府又如何解決？住建部副部長齊驥給出的回答是：要加快公共租賃房的建設。公共租賃房歸政府或公共機構所有，用低于市場價或承租者能承受的價格向新就業職工出租。

這一次簡單對話，第一次給“夾心層”的住房難問題帶來官方的解決途徑。