多頭管理的責權分歧

中國新聞周刊：以上說的只是體制問題中的一部分吧？

胡濤：是的。體制問題還包括部門之間的分歧、地方之間的分歧。

中國新聞周刊：部門間的分歧是怎樣的？

胡濤:說部門的分歧，得先從立法說起。

我們的立法有很多問題：一、法律之間有矛盾，有沖突之處；二、認識模糊；三、操作性差；四、執法問題就更多。如果喊一聲“誰來執行”？很多部門就都出現了。

中國新聞周刊：這就是所謂的多頭管理？

胡濤：《環保法》里面倒是寫了，由環保總局統一監督管理。可環保總局哪能統一得了。

比如退耕還林，還林還草，這是一個有錢的事。有個部門就自己管起來，既不讓林業部門插手，也不讓環總做。再比如水質污染，環總和水利部門總“打架”。環總說，就是水利部調水導致了污染；水利部則反唇相譏，說水污染的問題就是環總的責任。環總和海洋局之間也有爭論：海洋局認為是陸地污染順流而下導致的海洋環境惡化；環總則找出了近海養殖和油田污染的證據。最典型的要算保護區。除了環保部門，甲部門搞一個風景名勝區，乙部門搞一個國家公園。

只要由兩個部門管事，就會有沖突，這種事兒多了。緣由在于責任不清楚。

中國新聞周刊：具體到水污染，地方之間又有哪些分歧？

胡濤：安徽蚌埠沒水喝，安徽可以說：污水從河南來。河南可以說：我有責任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江蘇，迎著淮河的入海口，更想問由誰負責？到底是環保總局負責？還是河南、安徽、江蘇負責？

河南省政府可以這樣說：這個責任不是我政府造成的，你可以關掉周口味精廠。表面看誰都有責任，實際誰都沒責任。

中國新聞周刊：在這件事情上，中央和地方又有怎樣的分歧？

胡濤：國家在1997年開始大規模治理淮河，想讓淮河變清。但如果我是淮河流經地的省長，就會算一筆賬，企業開在我這里，利稅算我的，污染流到下游去，我干嗎要關掉我的利稅大戶？

誰來監督，誰來檢討

中國新聞周刊：雖說現行體制下責任不好認定，但是否有應急的辦法？

胡濤：辦法是有，那就是環保總局一竿子插到底的檢查。看看環總近些年來的環保風暴吧，也只能是環總查出來一批，關掉一批或整治一批。

問題是，環總有200多個公務員編制，加上事業單位不過兩三千人，就算統統派到下面沒日沒夜地檢查，能覆蓋多少企業？多少村莊？你查得過來嗎？

10年前我就提過，說這是我們該干的事兒嗎？中央、地方、企業的責任都是什么？我當時就建議界定中央和地方的責任。也是從那時開始，我所在的課題組加強了這方面的研究。

中國新聞周刊：剛才說到了政府，說到了立法，體制上還有哪些問題？

胡濤：監督管理體制也有問題。

剛才說到了環評總能過關，這背后的利益，有人監督嗎？淮河、太湖、滇池污染越來越嚴重，誰來檢討？如果說監督體制上的亮色，那就是每年“兩會”期間，代表委員們的持久壓力，好歹還讓一些地方政府和企業不至于放肆無度。

中國新聞周刊：司法方面是否可以予以懲戒？

胡濤：刑法上是有“破壞環境罪”的，但據我所知，只有山西運城一例，企業被追究了刑事責任。

你可以看到，環境污染問題很多，但官司極少。你要去告企業，可企業有成千上萬，即使在西方，也很難打這場官司。

中國新聞周刊：找不著被告，就吃啞巴虧了？

胡濤：找不著被告的情況下，美國人就告美國環保局。美國環保局也因此經常當被告，也經常輸官司。最近的一次，是民間團體狀告環保局不作為，對CO2不控制，環保局被判敗訴。

實際上，在這場官司中，環保局希望輸掉為好，因為法律沒有規定由環保局管二氧化碳，美國法院一宣判，按照英美法系的判例制度，環保局從此就可以去管CO2了。

回到中國，前一陣浙江農民狀告地方環保局不作為獲勝，是一個非常積極的信號。

建立很好計算的利益鏈條

中國新聞周刊：你的研究有哪些建設性意見？

胡濤：在“國家環境執政能力”課題組研究的基礎上，我們做了進一步的分析，得出了如下結論：中央政府不能再負無限責任，中央和地方職責應該互不重疊；各省職責不交叉；管理責任層層遞解到污染企業；中央實施以市場為導向、而不是以行政手段為主的動態調整。必須要采取市場機制下的手段，讓政府和企業一樣，都成為具備實質意義的民事主體。

中國新聞周刊：具體到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果？

胡濤：我們還以淮河為例。按照目前的技術裝備和水平，在河南安徽兩省之間，對淮河進行斷面監測是已經在做了的事情，其中的數據，正好可以為我們所用。

對淮河進行的斷面監測，可以看出河南的排污總量；同理，在安徽江蘇之間進行斷面監測，就可以得出安徽的排污總量。

這樣，中央就可以根據斷面出水口水污染濃度向各省征收排污費——注意，在這一模式下，排污費由向企業征收轉而向省征收，這是這一機制實現的關鍵。

中國新聞周刊：政府只負有限責任的概念如何操作？

胡濤：省級政府，以及下級政府都只負有限責任。省級政府也可以如法炮制計算出市級政府的出水口水污染濃度。

通過對每個水污染當量的計算，打個比方說，河南省政府需向安徽省政府每年支付10億人民幣的補償，具體到下級政府，也照此操作，每個行政單元都有市場化的責任。同時在轉移支付制度中做出限制，如果這10個億不賠，中央對河南的轉移支付就少10個億。此外，還要干部考核標準、刑事責任也都要跟上。

在這一模式下，每個地區都有利益傳遞，都處在一個很好計算的利益鏈條上。

中國新聞周刊：這一研究進入實施階段了嗎？

胡濤：當然還沒有。我們正在向中央反映，能不能拿一個小一點的流域給我們做個試點。試點中，一些細節上的漏洞可以得到完善，我們也相信，這一辦法，能夠從源頭上治理好中國的水污染、流域污染。

中國新聞周刊：若將環保總局升格為環境部，是一個行之有效的方案嗎？

胡濤：我不這么看。環保總局升格，如果沒有市場化手段支撐，不過是重復行政手段治理的老路。（來源：《中國新聞周刊》 編輯：肖亭）