2011是“十二五”時期的開局之年。“十二五”時期財稅改革已成為各界關心的重要問題之一。近日，由中國社會科學院財貿(mào)研究所主辦的“十二五”時期的財稅改革研討會暨《中國財政政策報告》(2009/2010)(2010/2011)發(fā)布會在京舉行。與會專家在梳理“十一五”財稅改革成果的基礎上，從財政收支、稅收改革、預算制度改革以及財政體制改革等多方面勾畫了“十二五”時期我國財稅改革藍圖，同時還就個稅改革、總體宏觀稅負水平等熱點問題發(fā)表了看法。

分稅制改革應深入下去、進行到底

面對近年來不斷高漲的房價，專家學者紛紛分析其成因，土地財政被認為是罪魁禍首之一，更有人指出現(xiàn)行的財稅制度設計，特別是分稅制，已嚴重影響地方政府尤其是基層政府發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，并促使形成土地財政。分稅制改革成為專家學者們關注的焦點話題。

現(xiàn)行的分稅制形成于1994年，對于當時為何要實現(xiàn)分稅制，財政部財政科學研究所所長賈康告訴本報記者，“上世紀80年代中后期，當時的整個財稅體制與之前分灶吃飯的狀態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)了種種弊病，雖然它的正面效應很明顯，但它不是長治久安的制度。中國搞市場經(jīng)濟，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗，管理層的改革思路和改革要領需要借鑒國際經(jīng)驗。上世紀80年代中期，分稅制概念從國外的實踐中提煉出來，并且在中國的審計部門反復討論。1992年鄧小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革確立了中央、地方、企業(yè)、政府的發(fā)展框架。改革的目標是實現(xiàn)兩個提高，提高財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，提高中央財政占財政總收入的比重。改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。

分稅制改革后，中央政府把稅收的大頭和一些最易征收的稅種都上收了。到2009年，中央政府的預算內(nèi)財政收入占整個財政收入的比例提升到了52%，地方政府則由1993年的78%下降到2009年的48%.而與此相對應的是，地方預算內(nèi)財政支出占整個財政支出的比例在2009年則為80%。也就是說，地方政府拿到48%的財政收入，同時要承擔80%的支出責任，事權與財權嚴重不匹配。

賈康認為，分稅制的“精神實質(zhì)”是使各級政府增強事權與財權的呼應與匹配，并通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達地區(qū)也大體達到事權與可用財力的一致，那么為什么在現(xiàn)實生活中卻沒能體現(xiàn)出來？他認為，1994年的制度框架并沒有按照原來的邏輯進行延伸和健全，現(xiàn)在省以下仍然沒有分稅制的態(tài)度，中央和省為代表的地方之間的分稅實際上是在共享。中國目前最主要的幾個稅種全是共享稅，這樣的共享在中央和地方之間還是規(guī)范的，能夠守住底線。而省以下各級體制過渡中，沒有能夠真正進入分稅制軌道，而在實際中討價還價、復雜易變，變成很不規(guī)范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期間應如何對分稅制進行改革？賈康認為，從國際上的主要經(jīng)濟體來看，能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢頭的都是實行分稅制國家，發(fā)展不可能靠分成制。下一步，要將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，以減少財政層級和政府層級，建立健全財權與事權相呼應、財力與事權相匹配、轉(zhuǎn)移支付合理而有力的財政體制。

轉(zhuǎn)移支付制度要更加透明

1994年實現(xiàn)分稅制改革后，為解決地區(qū)收支均衡問題，國家開始實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度。1995年，隨著中央財政收入占全國財政收入比重的提高，中央財政宏觀調(diào)控能力的增強，我們在立足我國國情的基礎上，借鑒成熟市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，開始建立了一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

這一制度的建立，改變了一對一談判、討價還價的理財方式，樹立了規(guī)范、公正、透明的理財觀念，增強了財力薄弱地區(qū)基層財政的保障能力，加快了公共服務均等化進程，推動了社會主義和諧社會建設，促進了經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2009年，地方政府轉(zhuǎn)移支付占地方政府總的支出額是47%，即地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉(zhuǎn)移支付的。

轉(zhuǎn)移支付分兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，是根據(jù)公式計算的，比如義務教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標準算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，在財政轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)的各種問題已經(jīng)引起社會的高度關注，尤其是巨額資金在各級政府間轉(zhuǎn)移其安全問題、效率問題、透明度問題更加突出。

中國社科院副院長李揚認為，轉(zhuǎn)移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而現(xiàn)在大部分基于項目的轉(zhuǎn)移支付存在很大的弊端，加重了“跑部錢進”的現(xiàn)象。一定程度上增加了財稅部門犯錯誤的可能性。

全國人大預算工作委員會預決算審查室主任夏光透露，中央的財政收入已占到全國財政收入的52.4%的水平，但中央本級的財政支出不到20%，大量的資金通過體制收上來，再轉(zhuǎn)移到地方去。這么多的資金，在各級政府間轉(zhuǎn)移，它是很不安全、很不經(jīng)濟、很不效率的。

如何完善轉(zhuǎn)移支付制度，使之更加合理、安全和透明成為關鍵。夏光認為，有三個問題需要重視。

第一，財政轉(zhuǎn)移支付的功能定位一定要有法律的規(guī)定。在西方發(fā)達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什么條件下進行財政轉(zhuǎn)移支付，在什么條件下進行一般性轉(zhuǎn)移支付，什么條件下進行專項轉(zhuǎn)移支付都有很明確的規(guī)范。如果沒有清晰的法律規(guī)定，它就像一個筐，什么東西都往里裝。這是很不規(guī)范的。

第二，一定要建立優(yōu)化的結構。現(xiàn)在專項轉(zhuǎn)移支付占到整個轉(zhuǎn)移支付的比重的50%多，大部分的錢是通過立項，通過審批的模式進行轉(zhuǎn)移，這樣在管理上存在很多問題。從規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度考慮，應該確立一個合理的財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

第三，2010年中央的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達到了3萬多億，它還會持續(xù)增長。所以對財政轉(zhuǎn)移支付制度的分配、管理和使用，它應該逐步走向公開和透明，這也就是我們?nèi)舜蟆⒚襟w非常關注的一個問題，分配上一定要公開、透明，讓大家能夠看得到，能夠?qū)嵤┍O(jiān)督。

夏光認為，不光是轉(zhuǎn)移支付問題需要建立一套更加完善的制度，在研究財政支出方面，有三個問題特別應該引起高度重視。