政府部門有“多報預算”的動機

究竟是什么制度在鼓勵“年終突擊花錢”？

楊志勇和翟繼光兩位專家認為，各級政府部門“年終突擊花錢”屢防不止，從根源上看，是我國當前的預算制度不盡合理造成的。“當前的預算制度在編制、批準、執行和決算階段，都存在一些突出問題。這在根本上鼓勵了‘年終突擊花錢’。”翟繼光說。

在預算編制階段，翟繼光指出，預算編制項目不夠細致，是“年終突擊花錢”的第一個助推力。“由于預算編制不夠細致，加上人大審議預算的時間往往較短，很難嚴格地審議每筆財政支出的合理性。所以，各級政府部門在這個階段就有‘多報預算’的動機。”兼任中國財稅法學研究會理事的楊萍也認為，每年各個政府部門編制的預算數字本身就存在問題，“一般是過多”，這難免促使他們在年終余下大量的“預算內”經費。

按照“公歷年”計算的預算年度制，同樣在客觀上鼓勵了“年終突擊花錢”。“由于公歷年制預算年度，與實踐中的人民代表大會召開的時間存在矛盾，因此，往往預算剛批下來，時間就已經過了預算年度的一小半。”楊萍坦言，“這必然會影響預算的執行進度。”楊志勇也提出，預算批準的時間較晚，加上資金支出“到位”也需要一個過程，因此很容易讓各級政府部門，把花錢壓力積累到年末。

“年終突擊花錢癥”不止有上面兩個誘發劑。楊志勇、翟繼光一致認為，在預算執行階段，一些過時的或者與現實生活嚴重不符的財政管理制度，也可能束縛政府部門執行預算時的“手腳”。

“我國現行的《預算法》和《預算實施條例》，對執行預算有著嚴格的要求。”翟繼光介紹說，比如財政部門在撥款時，必須嚴格按照本年度批準的用款計劃、級次和程序撥款，加上非常嚴格的財務會計管理制度，很多支出不能報銷，很多開支項目也有數額限制。“這讓很多政府部門有錢沒法花，或者有錢不敢花。”他說。

“并且，預算執行還會受到具體組織管理因素的影響。項目從啟動規劃設計、可行性研究、招投標到具體實施，往往需要做好不同部門的協調工作。”楊志勇指出，現有體制下，不同部門的協調機制不夠順滑、效率偏低，也會絆住財政支出的腳步。

多數受訪專家還提示，各級政府部門屢屢“年終突擊花錢”，還與當前的決算制度有關。

據翟繼光介紹，按照《預算法實施條例》的規定，每個預算年結束之后，各級政府部門要編制決算案，但是“本年度的收支”和“下一年度的收支”無法相互轉移。“這意味著，預算經費‘跨年作廢’，本年度結余的經費要被無償收回。”他解釋道，“這樣一來，各級政府部門在年初辛辛苦苦爭取來的經費就要‘泡湯’了。在‘不花白不花’心理的帶動下，‘年終突擊花錢’也就在所難免。”

防治“年終突擊花錢”須引入公眾監督

當前預算制度的諸多漏洞，似乎令“年終突擊花錢癥”積重難返。因此受訪專家在“開藥方”時幾乎一致表示，防治此“頑癥”要從完善預算制度入手，需財政與立法共同發力。

楊志勇認為，從財政角度看，一個根本性的治療舉措是恢復“預算”的本義，即在不改變全國人大開會時間的情況下，將預算年度調整為從每年的4月1日到第二年的3月31日，與我國的農歷年度基本一致。“這樣，預算批準不會再大大落后于預算年度，預算年度一開始，很多項目就可以啟動。”他說，但他同時提示，此改革“牽一發動全身”，如何與相關部門的工作配合，如何與我國目前以公歷年制為基礎的國民經濟發展規劃和年度經濟指標相銜接，都是需要慎重考慮的問題。

“如果預算年度暫時無法調整，可以先考慮調整預算支出的進度。”楊志勇說，“轉變預算支出的管理方式，加強政府各部門執行預算的協調性，都是減輕年終‘花錢壓力’的良方。”