行政訴訟法大修解決“三難”
導讀:昨天下午,十二屆全國人大常委會第六次會議開幕,行政訴訟法修正案草案提交審議。這是這部“民告官”法律23年來的首次修法。
全國人大常委會法工委副主任信春鷹作草案說明時表示,本次修法將著力解決“民告官”中存在的“立案難、審理難、執行難”問題。
焦點一
民告官“立案難”最突出
信春鷹說,行政訴訟面臨的“三難”,最突出的是立案難。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛,行政機關不愿當被告,法院不愿受理,導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道,在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。
措施
1.被訴機關不得干預、阻礙法院受理案件
針對“立案難”的問題,草案明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。
草案增加規定:人民法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。被訴機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。
2.侵犯土地所有權或使用權納入受案范圍
現行行訴法的受案范圍較窄,導致一些案件法院不受理,本次草案明確要擴大受案范圍。
草案將行政機關侵犯公民法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權,行政機關侵犯農村土地承包經營權,行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用,行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍。
3.“民告官”可口頭起訴
草案明確“民告官”可以口頭起訴,方便當事人行使訴權。草案增加規定:起訴應當向人民法院遞交起訴狀,并按照被告人書提出副本。書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具注明日期的書面憑證,并告知對方當事人。
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為,規定口頭起訴是為了方便不會寫起訴狀的老百姓,是司法便民的體現。口頭起訴并不會導致濫訴,因為訴訟是要交訴訟費的。
4.法院受理程序將受約束
草案強化了法院受理程序的約束,比如規定“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的,應當給予指導和釋明,并一次性告知當事人補正”。另外,草案明確了行政訴訟案件中法院的相應責任。
焦點二
現行法院管轄制度易受行政干擾
信春鷹在作說明時介紹,現行行訴法規定,基層人民法院管轄第一審行政案件。對于現行“民告官”案件管轄制度的弊端,姜明安指出,根據現行行訴法,涉及省部級以下的行政機關的一審案件,都由基層人民法院管轄,而縣法院審理縣政府、縣公安局(公安局長通常是政法委書記)為被告的案件,往往會受到很多干預,難以公正作出裁判。
措施
基層法院或可跨區管轄“民告官”
信春鷹說,為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預,草案建議增加規定:一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。
對于草案中的管轄制度新規,姜明安認為,規定“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”,這是根據三中全會關于“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的要求采取的一項重要措施,對于行政審判擺脫地方干預,實現人民法院獨立行使行政審判權有重要意義。
姜明安說,基層法院跨行政區域管轄一審案件對于打破地方干預的困境會有較重要的作用。要解決地方干預問題,還必須進行政治體制改革和司法機關人財物管理體制的改革以及法官制度的改革,變地方法院為國家法院,變地方法官為國家法官。
焦點三
有些侵權行為是“紅頭文件”越權錯位造成
信春鷹說,實踐中有些具體行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益,是地方政府及其部門制定的規范性文件中越權錯位等規定造成的。
信春鷹表示,為從根本上減少違法具體行政行為,可以由法院在審查具體行政行為時,應公民、法人或者其他組織的申請對規章以下的規范性文件進行附審查,不合法的,轉送有權機關處理。
措施
認為“紅頭文件”不合法 公民可要求審查
草案增加規定:一是公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法,在對具體行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。二是人民法院在審理行政案件中,發現上述規范性文件不合法的,不作為認定具體行政行為合法的依據,并應當轉送有權機關依法處理。
姜明安認為,草案中“規章以外的規范性文件”就是我們平時所說的“紅頭文件”,是抽象行政行為的一類(最大的一類)。所謂“有權機關”是指依法對這些“紅頭文件”享有審查、撤銷或改變權限的機關。
至于為什么法院不能直接作出“紅頭文件”是否違法的裁定,或者直接在判決中否定“紅頭文件”,姜明安認為,這是出于兩個考慮:一是出于國家機關分工的考慮:制定、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權的范疇,審查“紅頭文件”合法性是法院職權的范疇;二是出于政策的考慮:行政機關具有行政管理的專門知識、專門經驗,且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題,由行政機關自己改變或者撤銷(特別是改變)“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷更為適當。
編輯 黃適
