戶籍改革尚面對三大焦點問題

新型城鎮化核心是“人的城鎮化”，而“人的城鎮化”關鍵在于戶籍改革。戶籍改革已被中央列為今年的一項重點工作，它關系無數人的切身利益，為社會所廣泛關注。人們明白，戶籍改革是大勢所趨；人們也擔憂，戶籍改革會不會帶來種種難題和風險？

“帶地進城”會不會增加土地撂荒？

在我國城鎮化進程中，農民轉戶進城主要以征地“農轉非”、“土地換社保”方式獲得市民身份和待遇。但隨著農村土地附著權益增加和農民將土地作為保障的需要，很多農民轉戶進城不愿放棄農地，甚至出現激烈的“土地維權”。

為保障轉戶農民土地權益，國務院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意愿，不得強制或變相強制收回。”作為統籌城鄉綜合改革實驗區，重慶在戶籍制度改革中，也規定“戶籍不用土地換”，農民轉戶進城后，仍可保留農村土地權益。

農民進城不用放棄農村土地，是平穩推進城鎮化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉戶農民土地權益，但也有人擔憂如此一來農業生產會出現兩個風險：一是農民進城后，其農村土地被撂荒；二是農地細碎化，不利于規模經營。

記者綜合重慶各級部門的調研和基層采訪見聞，發現這些情況尚未出現。據重慶農業部門綜合調查，2010年至2012年重慶雖有近360萬農戶轉戶進城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然維持在3390萬畝左右，糧食總產量穩定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食實現“五連豐”。

記者采訪發現，農民“帶地進城”后，農村未出現大規模土地撂荒、規模經營還有進一步發展，主要有3個原因：

一是戶改對象大都是在城市打工的農民工，這些人長期脫離農業生產，轉戶并不改變土地生產狀況。

“除了少數偏遠、地力很差的土地被撂荒外，農民工在轉戶前，其實就已將土地交給親戚、朋友耕種或流轉給農業大戶、專業合作社生產。轉戶并不必然會提高土地撂荒率。”重慶市發改委副主任徐強說，在各區縣，不少農民也并非整戶轉戶，全家進城，留在農村的父母或子女仍可以耕種土地。

二是在戶改中，就近就地轉戶比例高，這些轉戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地，不少人“身份是市民，仍在干農活”。

三是近年來重慶農村土地流轉速度加快。土地租金上漲，人地遠距離分離的“新市民”愿意將土地流轉給大戶、專業合作社等新興農業生產主體經營。

重慶戶改兩年多轉戶農民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農業比較效益，提高土地租金收益，鼓勵發展規模經營，轉戶農民的土地也能得到集約利用，規模農業發展有更大空間。

放開戶籍會不會“一窩蜂”進大城市？

我國在推動戶籍制度改革過程中，轉戶農民到底主要應該進入小城鎮還是大中城市歷來是爭論的焦點問題。一些專家認為，城鎮化發展，應重點引導農民進入大中城市，這對拉動GDP和財政收入作用明顯，效率也比較高。而很多農民卻說，進入大城市，如果沒有穩定的就業渠道，可觀的收入，將難以立足。

城鎮化不是農民“一窩蜂”地進城，而是農民理性地有選擇進城的過程。在重慶，有近6成農民選擇轉戶進入小城鎮，很多人表示，大中城市的居住環境固然比小城鎮整潔、方便，但居住成本也比小城鎮高很多。在城里吃飯貴、看病貴、住房貴，連喝口水都要花錢，如果沒有穩定的工作和收入，沒有足夠的錢買房，肯定不愿搬到主城或區縣城。

重慶開縣中和鎮白果村農民譚愛平全家3口人今年4月都轉戶到鎮上，他給記者算了筆賬：“我在中和鎮上買了一套140平方米的房子，花了不到10萬塊錢，這樣就把家安頓下來了。家里的土地距鎮上不到1公里，我們雖然成了城里人，平時仍然可以種糧、種菜，基本口糧不愁。如果轉戶到開縣縣城居住，單是買個七八十平方米的房子就要20多萬元，而且日常的生活開支更大，人生地不熟。這樣算下來，轉戶到縣城還是劃不來。”

農民自主轉戶進城的分布格局，給政府城鎮化政策以啟示：以發展中小城市和小城鎮作為優先選擇，使中小城市、小城鎮成為吸納農民的主要載體，在財政投入、土地供應、基礎設施建設和公共服務配套方面給予傾斜。

新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，要讓轉戶農民在城鎮“留得住，容得下、過得好”，就必須不斷加快小城鎮、中小城市產業發展，提高吸納就業能力；同時完善其交通、水電、通訊等基礎設施，增強教育、醫療、衛生、文化娛樂等服務能力，使人們能過得方便、舒服。

巨大成本會不會帶來改革風險？

錢從哪里來？這是困擾諸多民生改革的難題。在戶籍改革中，每年大量農民轉戶進城，要使他們享受城市公共服務和社會保障，也需要巨大投入。而解決戶改成本難題，關鍵要巧妙設計，政策引導，讓政府、企業、“新市民”等社會各方共同分擔，讓巨額改革成本“化整為零”。

對轉戶“新市民”而言，核心要義是讓“農民帶著財產進城”，使土地增值收益側重于解決轉移人口市民化問題：一方面通過改革征地制度，調整現有土地增值收益的分配結構，大幅提高農地征收的補償標準；另一方面是完善農民土地財產權，在農民自愿前提下，探索制度創新，使農民耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權實現市場化變現。

對企業而言，應強化其依法承擔轉戶居民養老、醫療、失業等社會保險成本的意識。按照規定，在農民工轉戶后，養老、醫療保險企業繳費比例將提高，這些成本花費是企業應盡的社會責任。

而政府則應承擔城鎮基礎設施建設和公共服務投入成本。農民工早已作為常住人口居住在城市，其轉戶后，并不會對城市基礎設施和公共服務帶來大的沖擊，農民工轉戶后社會保障待遇的提高，由政府按照“缺什么、補什么”的原則，在就業培訓、保障性住房建設、學校配套等方面加大投入，這也是城市發展的應有之義。

同時，作為一種制度探索，政府也可以調整目前土地出讓金用途分配，將一定比例土地出讓收益專項用于農村轉移人口的保障性支出，以彌補“新市民”公共支出的短板。

專家認為，戶籍改革的成本投入，從時間上看，并非一次性投入，而是有著10年至20年的分攤期，相當部分成本不需要即期支付。例如，在城市養老、醫療、教育、就業等方面，養老和醫療是支出大頭，但從目前來看，主要轉戶對象是新生代農民工，大規模資金需求會在20年以后發生，不會形成當期的資金壓力。如果制度設計完善，農民轉戶規模平穩，不會產生大的改革風險。（記者李松）